Prezydent zamiast premiera? O dwóch modelach władzy i jednym dylemacie

Zaczynam odnosić wrażenie, a może teraz już bardziej mam przekonanie graniczące z pewnością, że Karol Nawrocki chciałby zmiany Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i przemodelowania jej na styl amerykański. Nie są to tylko spekulacje, bo coraz częściej da się usłyszeć głosy ze środowiska zbliżonego do obecnego prezydenta, a nawet jego najbliższych współpracowników, że „czas na silną władzę prezydencką”. Cokolwiek by to miało oznaczać, brzmi poważnie, bo sugeruje nie korektę, a rewolucję ustrojową.

O co więc chodzi? Otóż w skrócie – w Polsce zamiast rządu kierowanego przez premiera, głównym organem decyzyjnym byłby prezydent wybrany w wyborach powszechnych, mający realną władzę wykonawczą, a nie jedynie reprezentacyjną czy arbitrażową. Sejm i Senat pozostałyby, ale ich rola uległaby zmianie, czyli z głównych ośrodków tworzenia prawa stałyby się raczej instytucjami kontrolno-zatwierdzającymi wobec pomysłów prezydenta. Brzmi znajomo? Tak, bo tak właśnie działa system prezydencki – model, którego sztandarowym przykładem są Stany Zjednoczone Ameryki.

Demokracja prezydencka: prezydent jako silny kapitan statku

W demokracji prezydenckiej głowa państwa nie tylko reprezentuje kraj, ale również rządzi. Prezydent jest wówczas i to jednocześnie szefem władzy wykonawczej, powołuje ministrów (czy raczej sekretarzy), którzy nie pochodzą z parlamentu, lecz są jego osobistym gabinetem. Nie ma tu premiera ani rządu złożonego z większości parlamentarnej, jak w systemie, który mamy w Polsce obecnie, bo prezydent działa niezależnie od woli partii zasiadających w senatorskich i poselskich ławach.

Kluczową zasadą tego modelu jest trójpodział władzy w najczystszej postaci – ustawodawcza, wykonawcza i sądownicza są od siebie oddzielone i wzajemnie się równoważą. Kongres, czyli odpowiednik naszego parlamentu tworzy prawo na podstawie ustaw zgłaszanych przez prezydenta, ale i swoich, o ile te zyskają wstępną akceptację głowy państwa. Ważne jest jednak, że polski parlament, nie może obalić prezydenta, jeśli ten działa zgodnie z konstytucją. Z kolei prezydent nie może rozwiązać Kongresu, choć może ostatecznie wetować jego ustawy. To swoisty taniec dwóch potęg i zderzenie ambicji, które ma gwarantować równowagę.

System prezydencki ma swoje niezaprzeczalne zalety: zapewnia stabilność władzy, bo prezydent nie podlega wotum nieufności, jasność przywództwa (obywatele wiedzą, kto, za co odpowiada), a także sprzyja szybkiemu podejmowaniu decyzji – zwłaszcza w sytuacjach kryzysowych. Nie trzeba czekać, aż koalicjanci się dogadają lub że partia rządząca rozpadnie się po kolejnym skandalu. Ten system ma też swoje słabości lub jak niektórzy wolą to nazywać, wady. Największą z nich jest ryzyko nadmiernej personalizacji/koncentracji władzy. Jeśli prezydent okaże się autokratą z inklinacjami do rządzenia dekretami, parlament może okazać się jedynie dekoracją. W państwach o słabej kulturze demokratycznej i nieukształtowanych instytucjach, a więc takich, gdzie obywatele traktują prawo jak sugestię, a nie zasadę, model prezydencki może przerodzić się w system autorytarny.

Demokracja parlamentarna: kompromis jako sposób rządzenia

W przeciwieństwie do modelu amerykańskiego demokracja parlamentarna – taka jak w Polsce lub większości państw europejskich opiera się na współpracy partii politycznych. Władza wykonawcza pochodzi z parlamentu, bo to obywatele wybierają posłów, a ci tworzą większość. Ta natomiast wskazuje premiera, a ten z kolei powołuje ministrów, którzy odpowiadają przed parlamentem.

Najważniejszą cechą tego modelu jest odpowiedzialność polityczna rządu przed izbą niższą. Sejm może obalić rząd, wyrażając mu wotum nieufności, a rząd – w razie impasu – może zaproponować rozwiązanie parlamentu i skrócenie kadencji. W efekcie mamy system bardziej dynamiczny, ale też mniej stabilny, choć jego istotą jest kompromis.

Demokracja parlamentarna dobrze funkcjonuje tam, gdzie partie mają ugruntowane zaplecze ideowe, a wyborcy – cierpliwość i zaufanie do instytucji. To model, który sprzyja otwartości, dialogowi i elastyczności, ale potrafi też ugrzęznąć w jałowych sporach. W Polsce obserwujemy to od lat, więc każda zmiana władzy to rewolucja kadrowa, a każda koalicja rządząca musi się tłumaczyć z tego, co uzgodniła w zamkniętych gabinetach. W systemie parlamentarnym premier jest primus inter pares – „pierwszym wśród równych” i ma potężną władzę, ale nie absolutną. Musi słuchać, negocjować i trzymać większość w ryzach. Z jednej strony – to męczące i często paraliżujące, z drugiej – zabezpiecza przed nadużyciami, choć i z tym bywa różnie.

Dwa światy, jedna lekcja: nie ma ustroju idealnego

Na papierze oba systemy wyglądają atrakcyjnie. Jeden kusi siłą przywództwa, drugi – pluralizmem i kontrolą, ale żaden nie jest wolny od pokus i patologii. W modelu prezydenckim władza może skupić się w jednym ręku, w modelu parlamentarnym – rozmyć tak bardzo, że przestaje być skuteczna, a i trudno znaleźć osoby odpowiedzialne za porażki. W Stanach Zjednoczonych prezydent jest symbolem jedności narodu, ale często rządzi w warunkach ciągłej wojny politycznej z Kongresem. W Niemczech czy Wielkiej Brytanii premierzy są potężni, dopóki ich partia stoi murem za nimi, kiedy mur pęka, upadają w ciągu jednego dnia.

Czy więc Polska powinna pójść drogą amerykańską? Czy prezydent – powiedzmy Karol Nawrocki – powinien przejąć ster państwa, a Sejm stać się jedynie izbą opiniującą jego decyzje? Przyznam szczerze: nie wiem, czy byłbym skłonny poprzeć taki system w np. referendum. W teorii ten model mógłby przynieść przejrzystość, odpowiedzialność, efektywność i silną władzę, ale teoria to jedno, a polska praktyka…

Od lat uważam, że w naszej ojczyźnie problemem nie jest konstytucyjny kształt władzy, lecz jakość elit, które ją sprawują. Możemy napisać najpiękniejszą Konstytucję na świecie, do tego idealne ustawy, ale jeśli wykonawcy będą tacy sami, jakich mamy obecnie, czyli skłóceni, niekompetentni i zapatrzeni w siebie to żaden system tego nie naprawi. Ustrój nie czyni demokracji, bo tworzą lub niszczą ją ludzie.

Dlatego nie jestem przekonany, czy Polska jest gotowa na model prezydencki. Nie dlatego, że boję się silnego prezydenta, ale dlatego, że boję się słabego otoczenia. Bo system, w którym jedna osoba ma realną władzę, wymaga wyjątkowych elit – ludzi mądrych, dojrzałych, ale też niezależnych z dużą ilością rozsądku. Tymczasem my wciąż uczymy się demokracji, jakby to był nowy język, którego nie potrafimy jeszcze poprawnie odmieniać. I dlatego – a wciąż pozostaję w sferze domysłów – choć pomysł zmiany Konstytucji i ustroju na prezydencki brzmi efektownie – może lepiej, zanim zaczniemy budować nowy system, nauczmy się korzystać z tego, który już mamy. Bo żadna reforma nie zastąpi zdrowego rozsądku, odpowiedzialności i przyzwoitości tych, którzy ją wprowadzą w życie.

Tak na marginesie, jeżeli Nawrocki na taki model będzie naciskać, może się okazać, że straci na popularności i naród zacznie się od niego odwracać.

Bogdan Feręc

Fot. CC LoMit