Walka z ubóstwem w Europie. Jack O’Connor ma rację, ale same deklaracje nie nakarmią biednych

Irlandzki działacz związkowy domaga się od Unii Europejskiej jasnych celów i zdecydowanych działań przeciwko ubóstwu. Problem w tym, że wskazanie niewystarczających dochodów, niskich płac i niepewności zatrudnienia to dopiero początek rozmowy. Europa potrzebuje nie tylko strategii, lecz także konkretnych metod jej realizacji. A przede wszystkim musi zrozumieć, że biedy nie da się pokonać jednym programem przygotowanym w Brukseli dla wszystkich państw członkowskich.

Walka z ubóstwem jest jednym z tych obszarów europejskiej polityki, w których deklaracje brzmią zazwyczaj znacznie lepiej niż późniejsze rezultaty. Kolejne instytucje przedstawiają ambitne cele, politycy zapewniają o konieczności ochrony najsłabszych, a związki zawodowe przypominają, że wynagrodzenie powinno pozwalać na godne życie. Wszystko to jest słuszne. Tyle że pomiędzy rozpoznaniem problemu a jego rozwiązaniem znajduje się przestrzeń, której nie da się wypełnić samymi apelami. Właśnie w tym miejscu pojawia się pytanie o propozycje Jacka O’Connora, byłego przewodniczącego irlandzkiego związku zawodowego SIPTU, który zaangażował się w prace nad pierwszą strategią Unii Europejskiej dotyczącą zwalczania ubóstwa. Jako sprawozdawca opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego wskazuje on na konieczność określenia konkretnych celów, stworzenia harmonogramu działań oraz uzyskania politycznej woli do przeprowadzenia zmian.

Trudno się z tym nie zgodzić. Strategia bez celów jest jedynie dokumentem, a cel bez terminu realizacji, łatwo staje się obietnicą bez daty ważności. Problem polega jednak na tym, że również dobrze sformułowany plan może okazać się nieskuteczny, jeśli nie odpowiada na najważniejsze pytanie: jak konkretnie doprowadzić do tego, żeby ludzie przestali żyć w ubóstwie?

Jack O’Connor wskazuje problem, ale gdzie są rozwiązania?

O’Connor nie pozostawia wątpliwości co do swojej diagnozy. Jak powiedział, „najważniejszą kwestią jest to, że nie da się strategicznie rozwiązać problemu ubóstwa, nie rozwiązując problemu skrajnie niewystarczających dochodów i niepewności w życiu zawodowym”. To istotna uwaga. Trudno oczekiwać, że człowiek utrzymujący rodzinę z wynagrodzenia, które nie wystarcza na czynsz, żywność, energię i podstawowe wydatki, samodzielnie wyrwie się z biedy dzięki kolejnemu poradnikowi o zarządzaniu domowym budżetem. Niepewne zatrudnienie, nieregularne godziny pracy, wysokie koszty zamieszkania i brak oszczędności mogą sprawić, że nawet osoba pracująca pozostaje w trudnej sytuacji finansowej.

Były szef SIPTU zwraca również uwagę na potrzebę podniesienia płacy minimalnej do poziomu zapewniającego utrzymanie, poprawy sytuacji osób otrzymujących niskie wynagrodzenia oraz rozwoju negocjacji zbiorowych. W rozmowie z dziennikiem Irish Independent podkreślał, że jeżeli praca nie zapewnia dochodu odpowiadającego przynajmniej podstawowym standardom przyzwoitego życia, problemu ubóstwa nie da się rozwiązać.

To argument, którego nie należy lekceważyć. Praca powinna być drogą do względnej stabilności, a nie wyłącznie sposobem na przetrwanie od wypłaty do wypłaty. Nie oznacza to jednak, że diagnoza jest równoznaczna z gotowym rozwiązaniem. Podniesienie wynagrodzeń może poprawić sytuację części gospodarstw domowych, ale nie odpowiada automatycznie na wszystkie przyczyny ubóstwa. Co z osobami, które nie mogą pracować z powodu niepełnosprawności lub choroby? Co z samotnymi rodzicami, dla których dostępność opieki nad dziećmi decyduje o możliwości podjęcia zatrudnienia? Co z mieszkańcami regionów, w których brakuje miejsc pracy, transportu publicznego i dostępu do usług? Co wreszcie z rodzinami, których dochody formalnie przekraczają określony próg, lecz po opłaceniu mieszkania i energii pozostaje im niewiele na pozostałe potrzeby? Każda z tych sytuacji wymaga innego podejścia.

Dlatego oczekiwać należy od uczestników debaty o europejskiej strategii walki z ubóstwem, cóż, czegoś więcej niż kolejnych apeli o zwiększenie płac, poprawę bezpieczeństwa zatrudnienia i ustalenie harmonogramu. Powinno się zobaczyć tu konkretne mechanizmy, źródła finansowania, mierniki skuteczności oraz odpowiedź na pytanie, jak poszczególne państwa powinny zmieniać swoje systemy gospodarcze i społeczne, aby ograniczać biedę nie tylko w statystykach, lecz przede wszystkim w codziennym życiu obywateli.

O’Connor sprzeciwia się również twierdzeniu, że całkowite wyeliminowanie ubóstwa jest niemożliwe. Jak zauważa, względny charakter części wskaźników nie powinien służyć za pretekst do rezygnacji z działań. To ważne stwierdzenie, choć wymaga doprecyzowania, bo czym innym jest likwidowanie skrajnego niedostatku, a czym innym całkowite usunięcie ubóstwa mierzonego w relacji do poziomu życia całego społeczeństwa.

Europa nie jest jednym organizmem gospodarczym

Największą słabością unijnych strategii społecznych może być pokusa traktowania państw członkowskich tak, jakby różniły się między sobą jedynie wysokością wynagrodzeń i skalą wydatków publicznych. Tymczasem gospodarka Irlandii, Polski, Niemiec, Rumunii czy Szwecji funkcjonuje w odmiennych warunkach. Różni się w nich struktura zatrudnienia, produktywność, koszty mieszkań, dostępność usług publicznych, poziom rozwoju regionów, systemy podatkowe oraz możliwości finansowania świadczeń. Nie ma więc jednego europejskiego przepisu na wyjście z biedy. Można natomiast wskazywać wspólne cele i sprawdzone rozwiązania, a następnie dostosowywać je do krajowych warunków.

Znamy przecież dobrze mechanizm działania unijnych instytucji. Potrafią opracowywać rozbudowane dokumenty, wyznaczać kierunki i ustanawiać wskaźniki. Znacznie trudniej przychodzi im przełożenie tych założeń na programy uwzględniające codzienne problemy mieszkańców poszczególnych państw. W Brukseli łatwo wyznaczyć wspólny cel. Trudniej zrozumieć, dlaczego w jednym kraju głównym problemem jest brak mieszkań, w drugim niedostatek stabilnych miejsc pracy, a w trzecim słabo rozwinięta infrastruktura i odpływ ludności z prowincji.

Nie oznacza to, że Unia Europejska nie powinna zajmować się ubóstwem. To akurat powinna spróbować zrobić. Może finansować badania, wspierać wymianę doświadczeń, pomagać w rozwoju regionów i wyznaczać wspólne standardy ochrony socjalnej. Nie powinna jednak zakładać, że ten sam program, przyniesie identyczne efekty wszędzie. Najpierw trzeba zrozumieć przyczyny ubóstwa w konkretnym państwie, a dopiero później dobierać narzędzia do ich usuwania.

Potrzebne są zatem badania prowadzone na szczeblu krajowym, a tam, gdzie występują wyraźne różnice regionalne, również lokalnym. Powinny one pokazywać nie tylko liczbę osób zagrożonych ubóstwem, ale też przyczyny ich sytuacji, czyli wysokość kosztów mieszkaniowych, możliwości znalezienia pracy, poziom zadłużenia, dostęp do transportu, edukacji, opieki zdrowotnej i usług opiekuńczych. Dopiero na podstawie takich informacji można przygotowywać strategie, które będą odpowiadały na rzeczywiste problemy.

Irlandia: wysokie dochody nie gwarantują bezpieczeństwa

Irlandia jest dobrym przykładem tego, dlaczego sama wysokość wynagrodzeń nie wystarcza do oceny poziomu życia. Kraj dysponuje wysoko rozwiniętą gospodarką, przyciąga międzynarodowe przedsiębiorstwa i osiąga bardzo wysokie wartości Produktu Krajowego Brutto na mieszkańca. Ten ostatni wskaźnik jest jednak w irlandzkich warunkach szczególnie podatny na zniekształcenia wynikające z działalności międzynarodowych korporacji. Nie można go utożsamiać z dochodem przeciętnego gospodarstwa domowego.

Mieszkaniec Irlandii może więc zarabiać więcej niż pracownik w innym państwie Europy, a mimo to mieć poważne problemy z utrzymaniem rodziny, jeśli znaczną część wynagrodzenia pochłaniają czynsz, energia i opieka nad dziećmi. To właśnie dlatego polityka przeciwdziałania ubóstwu musi uwzględniać dochód pozostający do dyspozycji po pokryciu podstawowych kosztów życia. Sama płaca nominalna nie mówi całej prawdy.

Jeżeli państwo podnosi minimalne wynagrodzenie, lecz jednocześnie nie rozwiązuje problemu ograniczonej podaży mieszkań, część korzyści może zostać pochłonięta przez rosnące koszty najmu. Podobny mechanizm występuje wtedy, gdy wzrost płac jest szybszy niż poprawa dostępności usług, bez których trudno podjąć pracę. I znowu, nie oznacza to, że należy rezygnować z podnoszenia wynagrodzeń. Znaczy tyle, że trzeba połączyć politykę płacową z mieszkaniową, edukacyjną, transportową i gospodarczą. W przeciwnym razie państwo może podnosić dochody na papierze, nie zapewniając porównywalnej poprawy realnych warunków życia.

Czego możemy nauczyć się od państw, które ograniczyły ubóstwo?

Historia gospodarcza pokazuje, że trwałe podnoszenie poziomu życia rzadko jest rezultatem jednego świadczenia, jednej ustawy czy jednej decyzji rządu. Największe zmiany następowały tam, gdzie łączono rozwój gospodarczy, wzrost produktywności, edukację, inwestycje i instytucje pozwalające szerokim grupom społecznym korzystać z owoców wzrostu. Nie oznacza to, że wszystkie kraje osiągnęły ten sam sukces ani że można bezpośrednio przenosić ich doświadczenia do Europy. Warto jednak przyjrzeć się kilku przykładom.

1. Polska: od gospodarki niedoboru do wzrostu dochodów i poziomu życia

Polska po 1989 roku przeszła głęboką transformację gospodarczą. Był to proces trudny, społecznie kosztowny i nierównomierny. Lata transformacji przyniosły bezrobocie, upadek części zakładów przemysłowych i poważne problemy wielu regionów. Nie należy tego pomijać w opowieści o późniejszym sukcesie. Jednocześnie kolejne dekady przyniosły rozwój sektora prywatnego, wzrost wydajności pracy, napływ inwestycji, rozbudowę infrastruktury i stopniowe zbliżanie poziomu życia do standardów zachodnioeuropejskich. Członkostwo w Unii Europejskiej przyspieszyło część tych procesów dzięki dostępowi do wspólnego rynku, funduszom rozwojowym i możliwości podejmowania pracy za granicą.

Znaczenie miały także edukacja, przedsiębiorczość oraz zdolność polskich firm do włączania się w europejskie łańcuchy dostaw. Jednak, czy Polska zlikwidowała ubóstwo? Nie. Nadal istnieją gospodarstwa domowe zagrożone niedostatkiem, regiony o słabszych perspektywach i osoby, których sytuację pogarszają koszty mieszkania, niskie emerytury lub ograniczone możliwości zatrudnienia.

Polski przykład pokazuje jednak coś istotnego, że trwała poprawa poziomu życia nie wynika wyłącznie z redystrybucji pieniędzy. Potrzebne są również warunki pozwalające gospodarce produkować więcej wartości, tworzyć miejsca pracy i zwiększać realne dochody. Jednocześnie wzrost gospodarczy nie rozwiązuje wszystkich problemów automatycznie. Jeżeli jego owoce trafiają przede wszystkim do części społeczeństwa, a pozostałe grupy nie mają dostępu do edukacji, mieszkań czy stabilnego zatrudnienia, ubóstwo może utrzymywać się nawet w kraju rozwiniętym.

2. Korea Południowa: rozwój przemysłu, edukacja i wzrost produktywności

Korea Południowa po wojnie koreańskiej należała do państw ubogich. W kolejnych dekadach przekształciła się w rozwiniętą gospodarkę przemysłową i technologiczną. Nie stało się to za sprawą powszechnych transferów socjalnych, lecz dzięki strategii rozwoju, która łączyła inwestycje w edukację, rozbudowę infrastruktury, wspieranie eksportu i rozwój przemysłu. Państwo pomagało tworzyć warunki do rozwoju przedsiębiorstw zdolnych konkurować na światowych rynkach. Z czasem Korea stała się ważnym producentem elektroniki, samochodów, statków i zaawansowanych technologii.

Lekcja dla Europy jest więc prosta, bo jeśli chce się trwale podnieść dochody obywateli, trzeba zwiększać zdolność gospodarki do tworzenia wartości, a nie tylko dzielić dochody już wytworzone.

Nie można też uznać, że koreański model należy bezkrytycznie kopiować. Rozwój odbywał się w warunkach silnej ingerencji państwa, a jego historia obejmuje także nierówności, problemy pracownicze i ogromną presję edukacyjną. Korea zmaga się dziś również z wysokimi kosztami mieszkań, niepewnością ekonomiczną części młodych ludzi i problemami demograficznymi. Nie udało się zatem wyeliminować wszystkich form ubóstwa. Udało się natomiast radykalnie podnieść ogólny poziom zamożności kraju. To ważna różnica, którą europejska debata często pomija.

3. Tajwan: edukacja, przemysł i udział w światowym handlu

Tajwan jest kolejnym przykładem gospodarki, która przeszła drogę od relatywnie niskiego poziomu dochodów do wysokiego stopnia rozwoju. Kluczowe znaczenie miały inwestycje w edukację, rozbudowa przemysłu, rozwój małych i średnich przedsiębiorstw oraz stopniowe przechodzenie do produkcji bardziej zaawansowanych technologicznie towarów.

Szczególną rolę odegrał sektor elektroniczny i półprzewodnikowy. Rozwój wyspecjalizowanych firm stworzył dobrze płatne miejsca pracy, zwiększył eksport i wzmocnił pozycję wyspy w międzynarodowych łańcuchach dostaw. Nie jest to jednak dowód, że każda gospodarka powinna skoncentrować się na półprzewodnikach. Przeciwnie. Wniosek jest inny – państwo musi rozpoznawać swoje atuty, rozwijać kompetencje i tworzyć warunki do powstawania działalności gospodarczej o wysokiej wartości dodanej. Tam, gdzie brakuje kapitału, infrastruktury lub wykwalifikowanych pracowników, sama podwyżka płacy minimalnej nie zastąpi strategii rozwoju. Może poprawić sytuację zatrudnionych, ale nie stworzy z dnia na dzień konkurencyjnego przemysłu ani nowych możliwości zatrudnienia w słabszych regionach.

Także Tajwan nie wyeliminował wszystkich problemów związanych z nierównościami i kosztami życia. Jego historia pokazuje jednak, że rozwój kompetencji i produktywności może stworzyć podstawę do trwałego wzrostu zamożności.

4. Chiny: wyprowadzenie setek milionów ludzi ze skrajnego ubóstwa

Przykładu o skali nieporównywalnej z europejską dostarczają także Chiny. W ciągu kilku dekad kraj przeszedł od powszechnej biedy do pozycji jednej z największych gospodarek świata. Według szacunków Banku Światowego, opartych na międzynarodowych progach ubóstwa, reformy gospodarcze i szybki wzrost gospodarczy przyczyniły się do wyprowadzenia z ubóstwa setek milionów ludzi. Ważną rolę odegrały industrializacja, urbanizacja, rozwój infrastruktury, ekspansja eksportowa i stopniowe włączanie chińskiej gospodarki w światowy handel. Znaczenie miały także inwestycje w transport, energetykę i produkcję, które zwiększały możliwości zatrudnienia poza tradycyjnym rolnictwem.

W 2021 roku władze Chin ogłosiły osiągnięcie celu eliminacji skrajnego ubóstwa według przyjętej przez państwo definicji krajowej. Tego osiągnięcia nie należy jednak utożsamiać z całkowitym usunięciem biedy. Różnica między oficjalnym krajowym progiem a międzynarodowymi standardami pomiaru, a także między sytuacją na wsi i w miastach, ma tutaj zasadnicze znaczenie. Pozostają również nierówności dochodowe, różnice w dostępie do usług publicznych, problemy pracowników migrujących oraz niepewność finansowa części gospodarstw domowych.

Chiński przykład potwierdza więc dwie rzeczy. Po pierwsze, rozwój gospodarczy może radykalnie zmniejszyć skrajne ubóstwo, jeżeli obejmuje szerokie grupy ludności. Po drugie, ogłoszenie sukcesu w ramach określonej definicji statystycznej nie oznacza, że wszyscy obywatele osiągnęli bezpieczeństwo finansowe.

5. Kraje nordyckie: bezpieczeństwo socjalne połączone z aktywnością zawodową

Szwecja, Dania, Finlandia i Norwegia reprezentują inne podejście niż Korea Południowa czy Chiny. Ich doświadczenia pokazują znaczenie połączenia stosunkowo wysokiego poziomu zatrudnienia, edukacji, publicznych usług, zabezpieczenia społecznego i instytucji rynku pracy. W krajach nordyckich ograniczanie ubóstwa nie sprowadza się do wypłacania świadczeń. Istotna jest również możliwość zdobycia kwalifikacji, przekwalifikowania się, powrotu na rynek pracy po utracie zatrudnienia oraz pogodzenia obowiązków zawodowych z opieką nad dziećmi.

Wysokie obciążenia podatkowe są tam częścią szerszego modelu, w którym obywatele otrzymują w zamian rozbudowane usługi publiczne i zabezpieczenie na wypadek utraty dochodu. System ten wymaga jednak odpowiednio produktywnej gospodarki, sprawnego poboru podatków i wysokiego poziomu zaufania do instytucji. Nie jest to model pozbawiony problemów. Kraje nordyckie również zmagają się z ubóstwem względnym, nierównościami, trudnościami mieszkaniowymi i wyzwaniami dotyczącymi integracji części migrantów. Nie można więc powiedzieć, że osiągnęły całkowitą eliminację biedy.

Ich doświadczenie pokazuje natomiast, że dobrze zaprojektowane usługi publiczne mogą ograniczać koszty, które w przeciwnym razie obciążają budżety rodzin. Dostępna opieka nad dziećmi ułatwia rodzicom pracę, edukacja zwiększa szanse zawodowe, a sprawne programy aktywizacyjne mogą pomagać w powrocie do zatrudnienia.

Właśnie takie zależności powinny znaleźć się w centrum europejskiej debaty o ubóstwie.

Czy można całkowicie wykorzenić biedę?

W tej kwestii trzeba rozróżnić przynajmniej trzy zagadnienia: skrajne ubóstwo, ubóstwo relatywne i brak bezpieczeństwa ekonomicznego.

Skrajne ubóstwo oznacza sytuację, w której człowiek nie jest w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb. Jego ograniczenie jest możliwe dzięki połączeniu wzrostu gospodarczego, odpowiednich usług publicznych, dostępu do żywności, mieszkań, edukacji i ochrony zdrowia oraz dobrze zaprojektowanego systemu wsparcia.

Ubóstwo relatywne mierzy natomiast sytuację gospodarstwa domowego na tle poziomu życia w danym społeczeństwie. W Unii Europejskiej często wykorzystuje się wskaźnik dochodu poniżej 60 proc. krajowej mediany ekwiwalentnego dochodu rozporządzalnego. Jeżeli mediana rośnie, próg ubóstwa również może się podnosić. W rezultacie kraj może stać się bogatszy, a część jego mieszkańców nadal będzie klasyfikowana jako zagrożona ubóstwem. Nie musi to oznaczać, że ich sytuacja materialna się pogorszyła. Może natomiast wskazywać, że nie korzystają z poprawy poziomu życia w takim stopniu jak pozostała część społeczeństwa.

Trzeci problem to bezpieczeństwo ekonomiczne. Człowiek może znajdować się nieco powyżej statystycznego progu ubóstwa, ale nie mieć oszczędności, które pozwoliłyby mu przetrwać utratę pracy, nagłą chorobę czy nieoczekiwany wzrost kosztów mieszkania.

Dlatego hasło całkowitej eliminacji ubóstwa wymaga precyzyjnego określenia celu. Nie należy go odrzucać jako nierealistycznego, ale nie można również obiecywać, że za pomocą jednego programu znikną wszystkie różnice materialne. Znacznie bardziej użyteczne jest postawienie zadań mierzalnych, czyli ograniczenie skrajnego niedostatku, zmniejszenie liczby dzieci wychowujących się w ubóstwie, poprawy dostępności mieszkań, zwiększenie stabilności zatrudnienia i ograniczenie liczby osób, które mimo pracy nie są w stanie pokryć podstawowych kosztów życia.

Takie cele można monitorować i rozliczać. Właśnie tego powinno się oczekiwać od strategii europejskiej.

Dlaczego samo podniesienie płacy minimalnej nie wystarczy?

W dyskusji Jacka O’Connora szczególne miejsce zajmuje postulat dostosowania płacy minimalnej do poziomu zapewniającego utrzymanie. Nie ma powodu, by z góry odrzucać takie rozwiązanie. Wynagrodzenie powinno pozwalać na zaspokojenie podstawowych potrzeb, a osoby zatrudnione w pełnym wymiarze czasu nie powinny być zmuszone do korzystania z pomocy społecznej tylko dlatego, że ich praca jest zbyt słabo opłacana.

Trzeba jednak pamiętać, że płaca minimalna jest tylko jednym z elementów całego mechanizmu gospodarczego. Podwyższenie ustawowego wynagrodzenia zwiększa koszty pracy po stronie pracodawców. Skutki takiej zmiany zależą od sytuacji konkretnej firmy, branży i rynku pracy. Przedsiębiorstwo o wysokiej produktywności może łatwiej sfinansować wyższe płace niż mały zakład usługowy działający przy niskich marżach.

W jednych warunkach podwyżka zostanie pokryta dzięki wzrostowi produktywności, ograniczeniu zysków, podniesieniu cen lub poprawie organizacji pracy. W innych może przyczynić się do ograniczenia rekrutacji, redukcji godzin pracy albo wzrostu kosztów usług. Nie jest to skutek automatyczny, ale ryzyko, którego nie można ignorować.

Podobnie wygląda sytuacja ze świadczeniami społecznymi. Podniesienie progów i kwot pomocy może poprawić dochody gospodarstw domowych, lecz wymaga dodatkowych środków publicznych. Jeśli nie towarzyszą temu działania zwiększające produktywność, zatrudnienie i bazę podatkową, koszty programu mogą rosnąć szybciej niż możliwości jego finansowania. Nie oznacza to, że wydatki socjalne są z definicji nieproduktywne. Wsparcie żywnościowe, dostęp do opieki zdrowotnej, programy edukacyjne, mieszkalnictwo społeczne czy pomoc rodzicom w powrocie na rynek pracy mogą ograniczać długoterminowe koszty ubóstwa. Dziecko, które otrzyma odpowiednie wsparcie edukacyjne, ma większe szanse na zdobycie kwalifikacji i lepsze zatrudnienie w przyszłości.

Kluczowe jest zatem nie samo zwiększanie wydatków, lecz ich skuteczność.

Polityka społeczna nie powinna być wyłącznie systemem wypłacania pieniędzy osobom, które nie radzą sobie z kosztami życia. Powinna także usuwać przyczyny, przez które te osoby nie są w stanie osiągnąć stabilności finansowej. Jeśli przyczyną jest brak mieszkań, trzeba zwiększać ich dostępność. Jeżeli problemem jest brak kwalifikacji, należy rozwijać edukację zawodową. Jeśli ludzie nie podejmują pracy z powodu kosztów opieki nad dziećmi, trzeba poprawić dostęp do żłobków i przedszkoli. Jeśli całe regiony tracą miejsca pracy, potrzebują inwestycji, transportu i warunków do rozwoju przedsiębiorstw.

Podwyżki wynagrodzeń i świadczeń mogą być częścią takiej strategii. Nie powinny jednak zastępować pozostałych elementów.

Jak powinna wyglądać skuteczna strategia walki z ubóstwem?

Jeżeli Unia Europejska rzeczywiście chce ograniczyć ubóstwo, powinna zacząć od przygotowania wspólnych ram działania, ale pozostawić państwom członkowskim odpowiedzialność za opracowanie rozwiązań odpowiadających ich sytuacji gospodarczej i społecznej. Nie chodzi o to, żeby każdy kraj działał w całkowitym oderwaniu od pozostałych. Chodzi o to, by europejskie cele nie zamieniły się w jednolity program, który dobrze wygląda w dokumentach, lecz nie rozwiązuje problemów konkretnych ludzi.

Proponowałbym pięć podstawowych elementów takiego podejścia.

Po pierwsze, rzetelna diagnoza. Każde państwo powinno ustalić, jakie grupy społeczne są najbardziej narażone na ubóstwo i z jakich przyczyn. Innego wsparcia potrzebuje samotny rodzic, innego osoba starsza, a jeszcze innego pracownik, którego wynagrodzenie nie nadąża za kosztami mieszkania.

Po drugie, rozwój gospodarczy i produktywność. Trwały wzrost dochodów wymaga przedsiębiorstw zdolnych do tworzenia wartości, inwestycji, dobrego szkolnictwa zawodowego i możliwości awansu. Bez tego polityka płacowa może stać się wyścigiem, w którym rosną koszty, ale niekoniecznie poprawia się sytuacja wszystkich obywateli.

Po trzecie, dostępność podstawowych usług. Mieszkania, opieka zdrowotna, edukacja, transport i opieka nad dziećmi wpływają na to, ile pieniędzy pozostaje rodzinom po opłaceniu koniecznych wydatków. Czasami poprawa dostępności usługi przynosi gospodarstwu domowemu większą korzyść niż kolejna niewielka podwyżka świadczenia.

Po czwarte, dobrze zaprojektowana pomoc społeczna. Państwo musi chronić ludzi, którzy nie są w stanie samodzielnie zapewnić sobie podstawowych warunków życia. Jednocześnie powinno dbać o to, by osoby zdolne do pracy miały realną możliwość jej podjęcia, a dodatkowe zarobki rzeczywiście poprawiały ich sytuację. System świadczeń nie może tworzyć pułapki, w której podjęcie zatrudnienia oznacza utratę pomocy na tyle dużej, że finansowo przestaje się opłacać.

Po piąte, regularna ocena rezultatów. Każdy program powinien mieć określony budżet, harmonogram i mierniki skuteczności. Należy sprawdzać, czy liczba osób żyjących w skrajnym ubóstwie maleje, czy poprawiają się dochody po uwzględnieniu kosztów życia oraz czy osoby korzystające z pomocy uzyskują większą samodzielność finansową.

Jeśli program nie przynosi rezultatów, powinien zostać zmieniony. Nie ma powodu utrzymywać nieskutecznych rozwiązań tylko dlatego, że zostały przyjęte przez rząd lub zapisane w europejskiej strategii.

Na jakich doświadczeniach warto się oprzeć?

Przygotowując taką strategię, należałoby wykorzystać badania i doświadczenia instytucji, które od lat analizują rozwój gospodarczy oraz politykę społeczną. Szczególnie przydatne są publikacje Banku Światowego dotyczące ograniczania skrajnego ubóstwa i rozwoju gospodarczego, analizy OECD poświęcone nierównościom i mobilności społecznej, dane Eurostatu o ubóstwie i wykluczeniu społecznym, a także opracowania Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczące wynagrodzeń i jakości zatrudnienia.

Nie chodzi przy tym o bezrefleksyjne kopiowanie gotowych modeli. Doświadczenia Korei Południowej, Tajwanu, Polski czy krajów nordyckich należy analizować pod kątem warunków, w których przyniosły rezultaty, oraz kosztów, które się z nimi wiązały. Takie podejście pozwoliłoby odróżnić rozwiązania rzeczywiście skuteczne od tych, które jedynie dobrze brzmią w politycznych wystąpieniach.

Komentarz: ubóstwa nie pokonuje się sloganem

Stanowisko Jacka O’Connora jest ważne. Były przewodniczący SIPTU zwraca uwagę na problem, którego nie można zbyć stwierdzeniem, że bieda istniała zawsze i zawsze będzie istnieć. Ma również rację, kiedy podkreśla, że człowiek pracujący powinien otrzymywać wynagrodzenie pozwalające mu na godne życie. Trudno zaakceptować sytuację, w której zatrudnienie nie chroni przed niedostatkiem, a pracownik mimo regularnego wykonywania obowiązków musi martwić się o podstawowe wydatki.

Nie zmienia to jednak mojej oceny, że przedstawione przez niego postulaty pozostają zbyt ogólnikowe. W jego wypowiedziach brakuje konkretnego programu, który pokazywałby, jak wyjść z ubóstwa, a nie tylko jak łagodzić jego skutki. Jego zdanie, choć bardzo ważne, samo w sobie nie zmieni niczego. W mojej ocenie jest przede wszystkim sloganem, nie zaś receptą. Slogan może mobilizować opinię publiczną, zwracać uwagę na problem i wywierać presję na polityków. Nie należy jednak mylić go z planem działania. To, że wszyscy zgodzimy się, iż trzeba ograniczyć ubóstwo, nie oznacza jeszcze, że będziemy wiedzieli, jak zrobić to skutecznie.

Mam również poważne wątpliwości, czy unijni urzędnicy będą potrafili przygotować program odpowiadający rzeczywistym potrzebom wszystkich państw członkowskich, jeśli punktem wyjścia stanie się próba zastosowania jednolitych rozwiązań w całej Wspólnocie. Nie jest to kwestia złej woli konkretnych osób, lecz ograniczeń samego podejścia. Administracja może wyznaczyć cele, stworzyć ramy finansowania i określić wskaźniki. Nie zastąpi jednak wiedzy o lokalnych rynkach pracy, strukturze gospodarki, kosztach utrzymania czy problemach poszczególnych regionów.

To, co sprawdzi się w jednym państwie, nie musi zadziałać w innym.

W Irlandii trzeba brać pod uwagę przede wszystkim koszty mieszkań, dostępność usług i specyfikę rynku pracy. W Polsce istotne mogą być różnice regionalne, sytuacja emerytów, koszty utrzymania gospodarstw domowych czy możliwości zatrudnienia poza dużymi miastami. W państwach o słabszej bazie przemysłowej pierwszoplanowe znaczenie mogą mieć inwestycje i tworzenie nowych miejsc pracy. Nie da się tych problemów rozwiązać identycznym zestawem narzędzi.

Dlatego najpierw potrzebne są badania krajowe, następnie strategie dostosowane do lokalnych warunków, a dopiero później wspólna europejska ocena rezultatów. Unia powinna pomagać, finansować, koordynować i wymieniać doświadczenia, ale nie może zakładać, że jedna instrukcja rozwiąże wszystkie problemy społeczne od Dublina po Bukareszt. Nie przekonuje mnie również założenie, że podniesienie płacy minimalnej i progów świadczeń będzie wystarczającą odpowiedzią na ubóstwo. Takie działania mogą być potrzebne, ale nie tworzą automatycznie nowych miejsc pracy, nie budują mieszkań, nie poprawiają kwalifikacji zawodowych i nie zwiększają produktywności. Generują natomiast koszty, które muszą zostać pokryte przez przedsiębiorstwa, podatników lub system finansów publicznych. Ich ostateczne skutki zależą od warunków gospodarczych i sposobu przeprowadzenia zmian.

Jeżeli państwo chce trwale podnosić poziom życia obywateli, musi równocześnie dbać o rozwój gospodarki, dostępność pracy, jakość edukacji i skuteczność usług publicznych. Nie wystarczy podzielić więcej pieniędzy, jeśli nie zadbamy o warunki, w których powstają dochody pozwalające te wydatki finansować.

Historia państw, które znacząco ograniczyły skrajne ubóstwo, pokazuje, że nie ma jednego cudownego rozwiązania. Są natomiast powtarzające się elementy sukcesu, czyli rozwój gospodarczy, wzrost produktywności, inwestycje w ludzi, infrastruktura, sprawne instytucje i pomoc społeczna dopasowana do rzeczywistych potrzeb.

Czy gdzieś udało się całkowicie wykorzenić biedę? Nie. Nawet najbogatsze państwa nadal zmagają się z ubóstwem względnym, nierównościami i brakiem bezpieczeństwa finansowego części obywateli. Nie jest to jednak powód, by rezygnować z walki o poprawę ich sytuacji. Nie, to argument za tym, by prowadzić tę walkę rozsądniej.

Europa potrzebuje zatem nie kolejnej deklaracji o eliminacji ubóstwa, lecz programu, który będzie przynosił rezultaty. Programu opartego na danych, z jasno określonymi priorytetami, realnym finansowaniem i odpowiedzialnością za wykonanie. Bo bieda nie znika od samego ogłoszenia strategii. Nie znika również dlatego, że polityk, działacz związkowy czy urzędnik zapisze w dokumencie ambitny cel. Znika wtedy, gdy człowiek zyskuje realną możliwość utrzymania siebie i rodziny, gdy praca przynosi stabilność, a państwo potrafi usuwać bariery uniemożliwiające wyjście z niedostatku.

W walce z ubóstwem nie potrzeba mniej ambicji. Potrzeba mniej wiary w slogany, a więcej wiedzy, rachunku ekonomicznego i odpowiedzialności za skutki podejmowanych decyzji.

Dla Irlandii mam natomiast jeden sposób wyjścia z biedy części społeczeństwa. Wiem, że rząd tego nie widzi, bo nie rozmawia z ludźmi najuboższymi, choć stara się twierdzić, że jest inaczej. Z moich rozmów i obserwacji wynika, że duża część ubożenia społeczeństwa wynika z opodatkowania. Tym samym, co byłoby pierwszym krokiem, obniżyłbym znacząco pierwszy próg podatkowy. O ile? To akurat proste, bo o 5%. Obecnie człowiek pracujący za najniższą stawkę krajową płaci 20% od swojego wynagrodzenia, jednak obniżając podatek do 15%, dajemy mu dodatkowe pieniądze. Co się wówczas dzieje? Zwiększa się jego dochód rozporządzalny, a to wpływa na zwiększenie wydatków, o ile pominę kwestię pokrywania wszystkich potrzeb.

To odezwie się minister finansów, że przecież budżet straci wpływy. Pozornie tak, ale nie można zapominać, że nawet człowiek ubogi, co leży w naturze wszystkich ludzi, lubi mieć. Kieruje nas to do wniosku, iż dodatkowych pieniędzy z uzyskanej obniżki podatkowej, nie będzie chować pod materacem. Te pieniądze zostaną wydane, więc w innej formie, ale trafią do Skarbu Państwa. Zmieni się więc droga dochodu kraju, nie zaś jego wysokość.

Oczywiście w pewnym momencie dochody zaczną lekko hamować, gdyż człowiek, który wyszedł z ubóstwa, zacznie oszczędzać, a to oznacza, że zatrzymuje przy sobie część gotówki. Zgoda, ale to chwilowa blokada walorów finansowych, bo chodzi o to, żeby zgromadzić odpowiednie zasoby, które pozwolą na jednorazowy większy wydatek. Reasumując, ponownie, choć też w innych podatkach, pieniądze powędrują do Departamentu Finansów, który będzie mógł jest wydawać na bezsensowne cele.

Bogdan Feręc

Źr. Independent

Photo by Isaac Burke on Unsplash