Weto obywatelskie, czyli demokracja, która oddaje głos zwykłemu człowiekowi

Rozmawiałem ostatnio z moim znajomym, profesorem multihabilitowanym Mirosławem Matyją, z którym znam się od paru ładnych lat. Ponieważ jest ekonomistą i politologiem, a do tego człowiekiem, który od dziesięcioleci zajmuje się mechanizmami funkcjonowania demokracji, z jego wiedzy czerpię pełnymi garściami. I dobrze, bo są takie rozmowy, po których człowiek zaczyna patrzeć na pozornie oczywiste sprawy z zupełnie innej perspektywy.

Tak było również tym razem, kiedy zaczęliśmy dyskutować o politykach i o tym szczególnym przekonaniu klasy politycznej, że państwo jest niemalże prywatnym folwarkiem tych, którzy na kilka lat otrzymali mandat do sprawowania władzy. To zresztą jeden z największych problemów współczesnej demokracji przedstawicielskiej. Obywatel głosuje raz na kilka lat, wybiera swoich przedstawicieli, a następnie właściwie znika z procesu decyzyjnego. Dostaje możliwość obserwowania tego, co robią politycy, komentowania ich poczynań i – przy odrobinie szczęścia – ponownego rozliczenia ich przy urnie. Tyle że pomiędzy jednym a drugim głosowaniem politycy mogą zrobić wiele złego.

I właśnie wtedy, kiedy doszliśmy w naszej rozmowie do Polski, pojawiło się pytanie zasadnicze: co właściwie może zrobić obywatel, jeżeli politycy uchwalą prawo, którego społeczeństwo nie chce? Odpowiedź nie jest szczególnie pocieszająca, bo w praktyce polski obywatel, ale też ten w Irlandii ma bardzo ograniczone możliwości bezpośredniego zatrzymania procesu legislacyjnego. Jeżeli większość parlamentarna postanowi stworzyć nowe prawo, przeprowadzi ustawę przez kolejne etapy procedury, a następnie zostanie ona podpisana i wejdzie w życie, zwykły obywatel nie posiada prostego, bezpośredniego instrumentu, za pomocą którego mógłby powiedzieć: nie zgadzam się i chcę, żeby to prawo zostało odrzucone.

Oczywiście istnieją konstytucyjne mechanizmy kontroli prawa, istnieje Trybunał Konstytucyjny lub jego odpowiedniki, istnieją inicjatywy obywatelskie, protesty, petycje i cały wachlarz innych narzędzi. Nie zmienia to jednak podstawowego problemu: obywatel nie posiada powszechnego instrumentu, który pozwalałby mu bezpośrednio zakwestionować ustawę uchwaloną przez parlament i doprowadzić do jej odrzucenia.

Tutaj właśnie pojawia się doświadczenie Szwajcarii. Mirosław Matyja od lat mieszka w tym kraju, a w swoim czasie był również doradcą tamtejszego rządu. Nie jest więc człowiekiem, który demokrację bezpośrednią zna wyłącznie z akademickich podręczników. Zna ją również od strony praktycznej, a Szwajcaria jest pod tym względem państwem szczególnym, ponieważ tam obywatel nie jest jedynie widzem politycznego spektaklu.

Jest jego uczestnikiem, a to już zasadnicza różnica.

Profesor Matyja od lat zwraca uwagę, że również w Polsce powinien istnieć mechanizm pozwalający obywatelom odrzucać rozwiązania przyjmowane przez władzę, jeżeli społeczeństwo uzna, że dane prawo jest szkodliwe albo zostało uchwalone wbrew interesowi obywateli. I nie chodzi tutaj o żadną polityczną rewolucję. Wręcz przeciwnie, idzie o stworzenie bezpiecznika demokracji. Władza może się przecież pomylić. Parlament może przyjąć złe prawo. Rząd może źle ocenić skutki własnych decyzji. Większość parlamentarna może również uznać, że skoro wygrała wybory, otrzymała od społeczeństwa carte blanche na całą kadencję. A przecież tak nie jest.

Mandat wyborczy nie jest pełnomocnictwem do robienia wszystkiego, co politykom przyjdzie do głowy. Obywatel nie oddaje politykowi własnej wolności, rozumu ani prawa do sprzeciwu. Oddaje mu jedynie określony zakres kompetencji i to na czas określony. W tym miejscu szwajcarski model demokracji bezpośredniej pokazuje rozwiązanie niezwykle interesujące.

Mirosław Matyja, autor wielu książek i publikacji, w tym jednej ze swoich głośniejszych prac – „Demokracja Bezpośrednia” – opisuje mechanizmy, które od dziesięcioleci funkcjonują w Szwajcarii. Są one interesujące nie tylko dla politologów, więc powinny zainteresować każdego obywatela, który uważa, że demokracja nie może kończyć się w momencie wrzucenia karty do urny. Jednym z takich mechanizmów jest weto obywatelskie.

Zasada jest stosunkowo prosta. Rząd lub parlament przyjmuje ustawę. Państwo informuje obywateli, że nowe prawo zostało uchwalone i wtedy zaczyna się druga część demokratycznego procesu. Jeżeli określona liczba obywateli uzna, że przyjęte rozwiązanie jest szkodliwe, może uruchomić procedurę referendalną. W szwajcarskim modelu dla referendum fakultatywnego na poziomie federalnym wymagane jest zebranie 50 tysięcy podpisów obywateli w ciągu 100 dni od oficjalnej publikacji ustawy. Jeżeli wymagana liczba podpisów zostanie zebrana, ustawa może zostać poddana pod głosowanie. Wówczas ostatnie słowo nie należy do polityków, a jest wolą obywateli.

Jeżeli większość głosujących opowie się przeciwko nowemu prawu, „ustawa upada”, jak mówi Matyja.

Zastanówmy się więc przez chwilę zastanowić nad znaczeniem tego rozwiązania. Polityk może powiedzieć: „Mamy większość parlamentarną, więc uchwalamy”, ale obywatel może odpowiedzieć: „Być może macie większość, ale jeszcze nie powiedzieliśmy ostatniego słowa”. I właśnie na tym polega różnica między demokracją przedstawicielską a demokracją, która posiada silny komponent bezpośredni.

W pierwszym modelu obywatel daje politykowi mandat i czeka. W drugim, ten sam obywatel daje mandat, ale zachowuje również możliwość kontrolowania tego, co politycy robią z powierzonym im zaufaniem. To jest natomiast demokracja z hamulcem bezpieczeństwa.

Co ważne, nie chodzi o to, aby każdą ustawę poddawać pod referendum. Nie ma przecież sensu pytać kilku czy kilkudziesięciu milionów obywateli o każdy zapis techniczny, zmianę proceduralną czy regulację administracyjną. Państwo potrzebuje parlamentu, rządu i profesjonalnej administracji. Problem pojawia się wtedy, kiedy politycy zaczynają traktować swój mandat jak pozwolenie na wszystko. Wówczas obywatelskie weto staje się narzędziem równowagi. Jest to szczególnie istotne dlatego, że obywatel nie musi wychodzić na ulicę. Nie musi palić opon. Nie musi blokować dróg. Nie musi ścierać się z policją. Nie musi rzucać kamieniami w budynki parlamentu. Nie musi nawet krzyczeć.

Może po prostu zebrać wymaganą liczbę podpisów, doprowadzić do referendum i zagłosować. To rozwiązanie jest z punktu widzenia demokratycznego niezwykle eleganckie.

Zamiast ulicznej konfrontacji – procedura. Zamiast chaosu – głosowanie. Zamiast siły – argument większości.

Dlatego demokracja bezpośrednia nie powinna być utożsamiana z populizmem czy politycznym chaosem. Wręcz przeciwnie. Dobrze skonstruowany system demokracji bezpośredniej może wzmacniać odpowiedzialność polityków. Jeżeli bowiem parlamentarzysta wie, że jego ustawa może zostać poddana pod głosowanie obywateli, zaczyna liczyć się nie tylko z własnym klubem partyjnym, koalicjantem czy sondażami. Musi liczyć się z obywatelem, a tego elementu współczesnej polityce często dramatycznie brakuje.

Politycy bardzo chętnie mówią o suwerenności narodu, szczególnie przed wyborami. Wtedy naród jest najważniejszy, obywatel jest podmiotem, a jego głos jest niemalże świętością. Problem zaczyna się dzień po wyborach, gdy naród nie jest już elektoratem, a staje się podatnikiem, natomiast jego głos, cóż – opinią garstki ekstremistów.

Demokracja bezpośrednia odwraca tę zależność. Przypomina politykom, że suwerenność narodu nie kończy się wraz z zamknięciem lokali wyborczych. To właśnie dlatego doświadczenia Szwajcarii są tak interesujące dla Polski, a także dla Irlandii. Nie twierdzę, że należy bezrefleksyjnie skopiować system szwajcarski. Każde państwo ma swoją konstytucję, kulturę polityczną, historię i strukturę instytucjonalną. Nie można przenieść jednego modelu niczym mebla z jednego mieszkania do drugiego i oczekiwać, że wszystko będzie pasowało. Można jednak wykorzystać sprawdzone rozwiązania.

Zarówno Polska, jak i Irlandia mogłyby stworzyć własny model weta obywatelskiego, odpowiednio zabezpieczony prawnie. Można określić liczbę wymaganych podpisów, terminy, zakres ustaw podlegających referendum oraz zasady dotyczące skutków głosowania. Najważniejsze jest jednak coś innego. Trzeba przywrócić obywatelowi poczucie, że państwo rzeczywiście należy do niego.

Wiemy przecież, że w Irlandii i Polsce także pojawiają się decyzje legislacyjne, które wywołują społeczne kontrowersje, a obywatele często mogą jedynie obserwować polityczny proces i próbować wpływać na niego poprzez partie, media, organizacje społeczne czy protesty. Tymczasem dojrzała demokracja powinna posiadać również mechanizmy pokojowego i instytucjonalnego sprzeciwu. Nie chodzi przecież o to, aby rząd był sparaliżowany przez każde niezadowolenie. Idzie natomiast o to, aby rząd wiedział, że nie jest właścicielem państwa. To ogromna różnica.

Państwo nie jest własnością premiera, nie jest też własnością parlamentu i nie jest własnością partii politycznej. Państwo jest własnością obywateli, a politycy są jedynie czasowymi zarządcami tego dobra wspólnego. Może właśnie dlatego warto przestać traktować demokrację bezpośrednią jako polityczną ciekawostkę ze Szwajcarii i zacząć rozmawiać o niej poważnie. I nie jak o lekarstwie na wszystkie choroby demokracji, bo takich leków po prostu nie ma. Ale jako o jednym z mechanizmów, który może ograniczyć najbardziej niebezpieczną chorobę systemu przedstawicielskiego: przekonanie władzy, że po zdobyciu większości może już wszystko.

Obywatelskie weto mówi coś bardzo prostego: nie, nie może.

Możesz rządzić. Możesz proponować ustawy. Możesz je uchwalać. Możesz korzystać z mandatu, który otrzymałeś, ale istnieje granica. Tą granicą jest zwykły obywatel. Jeżeli natomiast odpowiednio skonstruowane prawo pozwoli obywatelom powiedzieć „nie”, to owo „nie” powinno mieć realną moc prawną. Właśnie dlatego pomysł, o którym rozmawiałem z profesorem Mirosławem Matyją, zasługuje na poważną debatę. Nie partyjną, nie plemienną i nie podporządkowaną kolejnym wyborom.

To stanie się pytaniem o fundament demokracji. Czy obywatel jest suwerenem również pomiędzy wyborami? Jeżeli odpowiadamy na to pytanie twierdząco, powinniśmy konsekwentnie stworzyć mu narzędzia, które pozwolą tę suwerenność wykonywać. Szwajcarzy od dawna pokazują, że można to zrobić bez demolowania państwa. Można stworzyć mechanizm, który pozwala obywatelom zatrzymać złe prawo, zanim wyrządzi ono większe szkody. Można oczywiście spierać się o szczegóły. Można dyskutować o progach, terminach i zabezpieczeniach. Można zastanawiać się, które ustawy powinny podlegać weryfikacji, ale sama idea jest niezwykle prosta.

Jeżeli politycy mają prawo wprowadzać ustawy w imieniu obywateli, obywatele powinni mieć możliwość odrzucenia prawa, którego nie akceptują.

To nie jest zamach na demokrację. To jest demokracja doprowadzona do konsekwencji. Być może nadszedł czas, abyśmy zaczęli o tym mówić nie tylko przy okazji kampanii wyborczych, kiedy politycy przypominają sobie o istnieniu obywateli. Bo demokracja nie powinna działać tak, że obywatel jest potrzebny politykom raz na cztery lata, a potem może już tylko patrzeć. Prawdziwa demokracja zaczyna się tam, gdzie obywatel nie tylko wybiera władzę, ale ma również możliwość powiedzenia jej: „sprawdzam”. I właśnie temu powinno służyć obywatelskie weto.

Bogdan Feręc

 Photo by Joshua Hoehne on Unsplash