Prezydent w Polsce, czyli o Karolu Nawrockim inaczej

Jaki powinien być polski prezydent? To pytanie dotyka jednego z najważniejszych problemów polskiego ustroju, czyli, czy prezydent powinien być arbitrem stojącym ponad bieżącym sporem politycznym, czy też ma prawo aktywnie uczestniczyć w walce o kierunek, w którym zmierza państwo? W przypadku Karola Nawrockiego warto oddzielić trzy kwestie – jego konstytucyjne kompetencje jako głowy państwa, sposób korzystania z tych kompetencji oraz polityczne konsekwencje jego działań.

Moja podstawowa teza jest następująca: prezydent ma prawo być politycznie wyrazisty, krytykować rząd i sprzeciwiać się jego decyzjom. Nie ma jednak prawa traktować państwa jak przedłużenia obozu politycznego ani zastępować parlamentu i rządu w wykonywaniu ich konstytucyjnych zadań. Dlaczego? Ponieważ granica między aktywną prezydenturą a próbą dominowania nad całym systemem władzy, jest zasadnicza.

1. Jak powinien zachowywać się prezydent Rzeczypospolitej Polskiej?

Polska Konstytucja nie przewiduje prezydenta będącego wyłącznie figurą reprezentacyjną, przecinającą wstęgi, wręczającą odznaczenia i wygłaszającą przemówienia podczas świąt narodowych. Głowa państwa ma realne kompetencje i może wywierać istotny wpływ na funkcjonowanie kraju. Jednocześnie nie jest to system prezydencki, w którym głowa państwa samodzielnie kieruje administracją rządową i prowadzi całą politykę wewnętrzną. Polska jest republiką o systemie parlamentarno-gabinetowym, z własnymi, istotnymi uprawnieniami prezydenta.

Najważniejsze zasady określa art. 126 Konstytucji RP. Zgodnie z nim prezydent jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej. Czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności jego terytorium. Szczególnie ważny jest jednak ustęp trzeci tego artykułu, który stanowi, że prezydent wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach.

To nie jest ozdobnik ani prawnicza formułka dopisana na końcu przepisu. To jedna z podstawowych granic władzy prezydenckiej. Tym samym prezydent nie otrzymuje nieograniczonego mandatu do działania tylko dlatego, że został wybrany w wyborach powszechnych. Także premier, posłowie i senatorowie mają demokratyczny mandat, a każdy z tych organów działa w granicach własnych kompetencji.

W praktyce oznacza to, że prezydent powinien:

• Stać na straży porządku konstytucyjnego, niezależnie od tego, kto aktualnie sprawuje władzę.
• Korzystać z przysługujących mu uprawnień, w tym prawa weta, inicjatywy ustawodawczej oraz kierowania ustaw do Trybunału Konstytucyjnego.
• Reprezentować całe państwo, a nie wyłącznie wyborców wybranego zaplecza politycznego.
• Reagować na poważne zagrożenia dla ustroju, ale nie wykorzystywać każdego konfliktu jako pretekstu do rozszerzania własnej władzy.
• Respektować podział kompetencji, nawet wtedy, gdy decyzje rządu są sprzeczne z jego poglądami.

Nie oznacza to obowiązku milczenia. Wręcz przeciwnie, gdyż prezydent, który dostrzega błędy rządu, może, a niekiedy powinien o nich mówić. Powinien jednak umieć odróżnić obronę interesu państwa od obrony interesu politycznego własnego środowiska.

2. Czy Karol Nawrocki wypełnia konstytucyjne zadania głowy państwa?

W tym miejscu trzeba zachować precyzję. Sam fakt, że prezydent prowadzi spór z rządem, wetuje ustawy albo ostro wypowiada się o decyzjach większości parlamentarnej, nie dowodzi jeszcze, że narusza Konstytucję. Tak samo brak zgody z prezydentem nie oznacza automatycznie, że jego działania są bezprawne. Karol Nawrocki ma prawo realizować własną wizję prezydentury. Został wybrany w wyborach powszechnych, a jego mandat nie jest mniej demokratyczny niż mandat parlamentu. Nie musi zatem podporządkowywać się premierowi ani akceptować każdej decyzji koalicji rządzącej.

Jednak wybór w wyborach powszechnych nie daje prezydentowi prawa do dowolnego interpretowania swoich kompetencji. W demokracji mandat wyborczy uprawnia do sprawowania określonej władzy, a nie do przejmowania władzy należącej do innych organów w państwie.

Ocena prezydentury Karola Nawrockiego wymaga więc sprawdzenia konkretnych działań według kilku kryteriów.

Prawo weta i blokowanie ustaw

Prezydent może odmówić podpisania ustawy i przekazać ją Sejmowi do ponownego rozpatrzenia. To normalny element systemu kontroli władzy. Nie musi przy tym udowadniać, że ustawa jest niekonstytucyjna. Może sprzeciwiać się jej również z powodów merytorycznych lub politycznych. Problem pojawia się wtedy, gdy oceniamy konsekwencje, skalę i rzeczywiste uzasadnienie takich decyzji, a nie sam fakt użycia weta.

Relacje z rządem i parlamentem

Prezydent może krytykować premiera, kwestionować kierunek polityki państwa i proponować alternatywne rozwiązania. Nie może jednak na podstawie samej swojej popularności czy wyniku wyborczego uzurpować sobie prawa do kierowania rządem. Art. 146 Konstytucji powierza Radzie Ministrów prowadzenie polityki wewnętrznej i zagranicznej państwa, z zastrzeżeniem kompetencji innych organów.

Obrona porządku konstytucyjnego

Jeżeli prezydent uważa, że rząd narusza Konstytucję, może korzystać z przewidzianych prawem instrumentów. Powinien jednak stosować te same standardy wobec wszystkich stron konfliktu. Gwarant konstytucji nie może być strażnikiem wyłącznie tych przepisów, które odpowiadają jego własnemu obozowi lub jego politycznym sympatiom.

Reprezentowanie całego narodu

Art. 130 przewiduje, że prezydent obejmuje urząd po złożeniu przysięgi, w której zobowiązuje się dochować wierności postanowieniom Konstytucji, strzec godności narodu, niepodległości i bezpieczeństwa państwa oraz dobra Ojczyzny i pomyślności obywateli. To zobowiązanie jednoznacznie wykracza poza interes jednej partii. Nie nakazuje natomiast neutralności światopoglądowej, ale wymaga odpowiedzialności za państwo jako całość.

Czy zatem prezydent Nawrocki wypełnia konstytucyjne założenia swojej funkcji?

Nie da się uczciwie odpowiedzieć na to pytanie jednym kategorycznym „tak” albo „nie” bez oceny konkretnych decyzji, ich podstaw prawnych oraz skutków. Można natomiast wskazać wyraźną granicę i jeśli prezydent korzysta z weta, inicjatywy ustawodawczej oraz publicznych wystąpień w ramach swoich kompetencji, działa w obrębie konstytucyjnego modelu prezydentury. Jeżeli zaś podejmuje działania bez podstawy prawnej, próbuje przejmować kompetencje innych organów albo świadomie ignoruje wiążące go normy konstytucyjne, powstaje problem prawny, a nie tylko polityczny.

3. Czy urząd prezydenta uprawnia do głębokiego angażowania się w politykę?

Tak. Ale nie bez ograniczeń. W polskim systemie prezydent nie jest do końca urzędnikiem apolitycznym. Jest wybierany w wyborach powszechnych, przedstawia własny program, ma poglądy i może je publicznie wyrażać. Oczekiwanie, że po zaprzysiężeniu stanie się człowiekiem pozbawionym politycznych przekonań, byłoby naiwne. Trzeba jednak rozróżnić trzy rodzaje aktywności.

Pierwszy to aktywność konstytucyjna. Prezydent korzysta z prawa weta, proponuje ustawy, uczestniczy w sprawach bezpieczeństwa, reprezentuje Polskę za granicą i reaguje na sytuacje kryzysowe. Jest to normalna część sprawowania urzędu.

Drugi to aktywność polityczna. Prezydent krytykuje lub chwali rząd, przedstawia własną ocenę sytuacji gospodarczej, spiera się o kierunek polityki zagranicznej albo przekonuje obywateli do określonych rozwiązań. Również to mieści się w porządku demokratycznym, o ile odbywa się w granicach prawa.

Trzeci to próba podporządkowania sobie całego życia politycznego. Tu zaczynają się schody. Jeżeli głowa państwa traktuje każdy projekt rządu jako wrogi, każdą decyzję przeciwników jako zamach na państwo, a każdą własną inicjatywę jako jedyny dopuszczalny kierunek, przestaje pełnić rolę odpowiedzialnego uczestnika ustroju, a zaczyna pogłębiać konflikt instytucjonalny.

Taka postawa nie musi jeszcze stanowić naruszenia prawa. Może jednak świadczyć o złym rozumieniu funkcji prezydenta i prowadzić do politycznego paraliżu. Konstytucja nie wymaga jednak od głowy państwa bezczynności. Wymaga natomiast, by aktywność miała właściwe podstawy i nie prowadziła do uzurpowania sobie kompetencji innych organów.

4. Prezydent nie jest królem. I na tym polega istota sprawy

Polska ma długą tradycję sporów o zakres władzy głowy państwa. W II Rzeczypospolitej kompetencje prezydenta zmieniały się wraz z kolejnymi rozwiązaniami ustrojowymi. Konstytucja kwietniowa z 1935 r. dawała prezydentowi bardzo silną pozycję. Konstytucja z 1997 r. ustanowiła natomiast model, w którym prezydent ma własne istotne uprawnienia, ale nie kieruje samodzielnie całym państwem. Nie można więc przenosić na dzisiejszy urząd wyobrażenia o monarsze, który stoi ponad instytucjami i rozstrzyga spory według własnego uznania.

W polskim systemie władza jest podzielona. Art. 10 Konstytucji ustanawia podział i równowagę władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Prezydent jest częścią władzy wykonawczej, obok Rady Ministrów, lecz oba te organy mają odrębne kompetencje. Nie są swoimi zwierzchnikami w każdej dziedzinie.

Z tego wynika jeszcze jedna istotna rzecz: prezydent nie musi być bezstronny w znaczeniu braku poglądów, ale powinien być odpowiedzialny w sposobie korzystania z władzy. Może reprezentować jakaś wizję państwa, sprzeciwiać się określonym reformom i przekonywać społeczeństwo do swoich racji. Nie powinien jednak wykorzystywać instytucji prezydentury do zastępowania normalnego procesu demokratycznego.

Z drugiej strony rząd również nie może traktować prezydenta jak przeszkody, którą należy obejść, zignorować albo politycznie unieszkodliwić. Konstytucja wiąże wszystkie organy państwa, nie tylko ten, który akurat znajduje się w konflikcie z większością parlamentarną.

5. Najważniejszy test dla prezydentury Karola Nawrockiego

W mojej ocenie nie należy pytać wyłącznie, czy Nawrocki angażuje się w politykę. Tak postawione pytanie prowadzi donikąd, ponieważ odpowiedź brzmi: ma do tego prawo. Właściwe brzmi natomiast: czy wykorzystuje swoje kompetencje po to, by kontrolować władzę i proponować alternatywną wizję państwa, czy też po to, by maksymalizować konflikt i utrudniać funkcjonowanie instytucji, których sam nie kontroluje?

To różnica między prezydentem aktywnym a prezydentem, który za wszelką cenę chce być głównym rozgrywającym.

Odpowiedź powinna wynikać z analizy konkretnych działań: uzasadnień wet, projektów ustaw, sposobu postępowania w sprawach nominacji, relacji z rządem, respektowania orzeczeń i granic kompetencji. Warto przy tym stosować identyczne kryteria bez względu na to, czy prezydent wywodzi się z obozu prawicowego, liberalnego czy lewicowego.

Mój wniosek

Karol Nawrocki ma prawo do wyrazistej, aktywnej i nawet konfrontacyjnej prezydentury. Nie ma obowiązku ułatwiać rządowi realizacji programu ani rezygnować z własnej wizji Polski. Nie oznacza to jednak, że każda forma konfrontacji jest uzasadniona, a każda decyzja prezydencka automatycznie zgodna z duchem ustroju konstytucyjnego. Prezydent powinien być silny kompetencjami, a nie samym przekonaniem o własnej sile. Powinien umieć powiedzieć rządowi „nie”, ale także uzasadnić, dlaczego to robi. Powinien bronić Konstytucji nawet wtedy, gdy wymaga to sprzeciwu wobec własnego zaplecza politycznego. I powinien pamiętać, że urząd prezydenta nie jest nagrodą dla zwycięskiego obozu, lecz instytucją państwa, która ma służyć również tym obywatelom, którzy głosowali na kogoś innego.

W demokracji nie chodzi bowiem o to, by prezydent i premier się lubili. Chodzi o to, by potrafili się spierać bez niszczenia reguł, które pozwalają im sprawować władzę. A kiedy politycy zaczynają uważać, że interes własnego obozu jest ważniejszy od stabilności państwa, Konstytucja przestaje być umową wspólną, a staje się kolejnym narzędziem walki. Właśnie wtedy należy szczególnie uważnie patrzeć na ręce wszystkim uczestnikom sporu, czyli prezydentowi, premierowi, parlamentarzystom i sądom.

Nie dlatego, że wszyscy są jednakowo winni, lecz dlatego, że w państwie prawa nikt nie powinien być zwolniony z odpowiedzialności, bo uważa się za obrońcę Polski.

Bogdan Feręc

Fot. Mikołaj Bujak – KPRP