Czego polskie samorządy mogą nauczyć się od Ukrainy? Lekcja „elastyczności i hartu ducha” na WUM

Rosyjska agresja na Ukrainę pokazała, jak duża odpowiedzialność spoczywa na samorządach, które w sytuacji wojny i kryzysu znajdują się w pierwszej linii reagowania. Liczy się wówczas możliwość szybkiego podejmowania decyzji, niezależna łączność, zapasowe źródła energii i plany ewakuacji. O tym rozmawiać będą uczestnicy międzynarodowej konferencji „Samorząd w czasie wojny i kryzysu. Jak skorzystać z doświadczeń ukraińskich?”, która odbędzie się 24 września br. w Warszawskim Uniwersytecie Medycznym.

Wydarzenie organizuje Instytut Ochrony Zdrowia, we współpracy z Warszawskim Uniwersytetem Medycznym i Związkiem Powiatów Polskich. Konferencja składa się z pięciu sesji tematycznych: od pierwszych godzin wojny i kryzysu, przez ewakuację mieszkańców i utrzymanie infrastruktury krytycznej, aż po rekomendacje rozwiązań z doświadczeń ukraińskich, które można byłoby wykorzystać w polskich realiach prawnych i organizacyjnych. Do udziału i dyskusji zaproszono przede wszystkim samorządowców z Polski i Ukrainy.

Jak informują organizatorzy, udział w wydarzeniu zapowiedzieli też m.in. wicepremier i minister obrony narodowej Władysław Kosiniak-Kamysz, sekretarz stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej Cezary Tomczyk, wicepremier i minister cyfryzacji Krzysztof Gawkowski, podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Wiesław Leśniakiewicz, podsekretarz stanu w Ministerstwie Zdrowia Katarzyna Anna Kacperczyk oraz ambasador Ukrainy w Polsce Wasyl Bodnar.

Samorząd na pierwszej linii kryzysu: teoria a praktyka

Konferencja na WUM ma pomóc w wypracowaniu rekomendacji dla samorządów na wypadek wojny i kryzysu na podstawie wniosków płynących z Ukrainy.

„To próba przekazania szerokiemu gronu osób odpowiedzialnych za różne obszary funkcjonowania naszego państwa unikalnego doświadczenia ludzi, którzy od początku pełnoskalowej agresji rosyjskiej zarządzają samorządami na różnych poziomach w Ukrainie. To nie są przypadkowe osoby – kierują regionami, które od samego początku doświadczają rosyjskich ataków. Na własnym przykładzie opowiedzą o tym, co dzieje się od chwili, gdy wybucha wojna i wójt czy burmistrz zostaje sam z ludźmi, których ma do dyspozycji, i musi przez pierwsze tygodnie zarządzać infrastrukturą, organizować pomoc i ewakuację obywateli. Opowiedzą też co dzieje się później – jak stworzyć mechanizmy, które zabezpieczają dostęp do różnych usług publicznych” – informuje prof. Robert Gałązkowski, dziekan Wydziału Nauk o Zdrowiu WUM oraz kierownik Zakładu Ratownictwa Medycznego, pomysłodawca wydarzenia i przewodniczący Rady Naukowej, która sprawuje opiekę merytoryczną nad konferencją. Profesor w latach 2008-2024 kierował Lotniczym Pogotowiem Ratunkowym.

Jak przekonuje Adam Krzysztoń, wiceprezes zarządu Związku Powiatów Polskich, starosta łańcucki, bezpieczeństwo państwa nie jest już dziś wyłącznie domeną wojska i administracji rządowej. Ważną rolę mają do odegrania także samorządy, które jako pierwsze mogą stanąć przed koniecznością organizowania pomocy i ochrony ludności.

„Wojna za naszą wschodnią granicą całkowicie zdemolowała dotychczasowe wyobrażenia o nowożytnym konflikcie. Ukraińskie samorządy dały światu niesamowitą lekcję elastyczności i hartu ducha. Dla polskich powiatów płynie z tego kilka fundamentalnych wniosków. Kluczowa okazała się decentralizacja i autonomia decyzyjna. W pierwszych tygodniach wojny w Ukrainie to sprawność lokalnych liderów i zdolność do szybkiego działania, bez czekania na rozkazy z centrum, decydowały o przetrwaniu lokalnych społeczności. Ukraińskie doświadczenia pokazują, że w sytuacji odcięcia łączności lub paraliżu na szczeblu centralnym, samorząd musi posiadać kompetencje i narzędzia do samodzielnej pracy” – uważa Adam Krzysztoń.

Jak podkreśla Anna Brzezińska, członkini Zarządu Województwa Mazowieckiego, współczesne zagrożenia wymagają odejścia od tradycyjnego modelu działania.

„W obliczu współczesnych zagrożeń tradycyjne podejście oparte na sztywnych procedurach i działaniach czysto reaktywnych nie jest wystarczające. Nowe wyzwania wymagają przejścia od tradycyjnego reagowania do elastycznego zarządzania odpornością, które zakłada, że kryzysy są zjawiskiem ciągłym i nieuniknionym” – mówi.

Wśród najważniejszych elementów takiego podejścia wymienia edukację i przygotowanie mieszkańców, walkę z dezinformacją oraz tworzenie lokalnych zapasów żywności, leków i sprzętu medycznego.

Wobec narastającego napięcia geopolitycznego samorządy muszą przygotować się na różne scenariusze. Ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej, która weszła w życie w styczniu 2025 roku, wskazuje wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jako szefa ochrony ludności na zarządzanym przez siebie terenie. Nowe przepisy wyznaczają obowiązki poszczególnych szczebli administracji w przypadku konfliktu zbrojnego czy innej sytuacji kryzysowej oraz przygotowania na taką ewentualność. To m.in. wkład do powstającego właśnie Krajowego Planu Ewakuacji, opracowywanego na okres 3 lat z możliwością częstszych aktualizacji.

W obliczu zagrożeń hybrydowych i ataków na infrastrukturę

Z napięciami geopolitycznymi mocno wiążą się zagrożenia hybrydowe. Współczesne samorządy muszą być przygotowane na cyberataki i skoncentrować się na ochronie infrastruktury krytycznej. Jeden z wykładów poświęcony będzie atakom chemicznym, biologicznym, radiologicznym i nuklearnym (CBRN) w czasie wojny hybrydowej.

„Dla nas, ludzi, którzy nie mieli wcześniej do czynienia z takimi zagrożeniami, jest to ogromne wyzwanie. Wystarczy przecież, że w Polsce przez kilka dni zabraknie prądu, żeby wywołać poważne konsekwencje społeczne. Od wielu lat słyszymy w Europie o atakach terrorystycznych, ale do tej pory coś takiego nas nie dotknęło. To nie znaczy natomiast, że tak będzie zawsze. Wysadzenie torów kolejowych [na linii Warszawa-Lublin, w rejonie stacji Mika/Życzyn – red.] mogło doprowadzić do katastrofy, która dla systemu ratownictwa medycznego i systemu szpitalnego byłaby ogromnym wyzwaniem. To powinno zwracać uwagę decydentów od najniższego do najwyższego szczebla, aby wprowadzić zmiany, procedury, zorganizować ćwiczenia, które mogą prowadzić do podniesienia jakości działań w zakresie reagowania na sytuacje kryzysowe” – apeluje prof. Robert Gałązkowski.

Kryzys w skali mikro – jak z zagrożeniami poradziłaby sobie Polska lokalna?

Organizatorzy nie ograniczają dyskusji tylko do kryzysu związanego z zagrożeniem wojennym. Chodzi też o większą odporność na wyzwania związane chociażby z katastrofami naturalnymi – a o tym, jak wiele elementów systemu musi w takich sytuacjach działać sprawnie i w skoordynowany sposób, przekonali się zwłaszcza włodarze terenów południowo-zachodnich części kraju, gdzie wrześniu 2024 roku doszło do powodzi. Niedawno opublikowany raport NIK wskazał, że wiele obszarów wymaga jeszcze wzmocnienia.

„Jeszcze nawet nie mamy żadnego zagrożenia wojennego, a już występują ogromne problemy z łącznością komórkową. Telefonia komórkowa działa gorzej niż 10-15 lat temu, ponieważ jest to wszystko w prywatnych rękach. Wiele stacji, nadajników, zostało rozebranych. W to miejsce żaden operator nie chce stawiać nowych. Wyobraźmy więc sobie, jak my sobie damy radę z łącznością w przypadku braku energii elektrycznej, w przypadku realnych zagrożeń, realnych sytuacji” – zwraca uwagę Stanisław Jastrzębski, przewodniczący zarządu Związku Gmin Wiejskich RP, wójt gminy Długosiodło, członek Rady Naukowej konferencji.

Jak przekonuje, wiele aspektów dotyczących bezpieczeństwa zupełnie inaczej wygląda w skali ogólnopolskiej, niż gdy weźmiemy je pod lupę i przyjrzymy się temu, jakie są realia w poszczególnych gminach.

„Ważną potrzebą jest system niezależnego powiadamiania, ale dostępny, w każdej miejscowości. On musi zadziałać w każdej wsi, a my te syreny mamy tylko tam, gdzie mamy ochotnicze straże. Na 40 sołectw w zabudowie rozproszonej mam 6 straży. Jeżeli zderzymy się z rzeczywistością ukraińską, to te aspekty możemy mnożyć. To chociażby problem opieki zdrowotnej na obszarach wiejskich. Szpitale mamy przecież tylko w miastach powiatowych. To pomoc ludziom starszym, których lawinowo przybywa. To dostęp do wody konsumpcyjnej” – wylicza.

Wnioski z Ukrainy na dziś

Podstawowym pytaniem jest, co można zrobić już dziś. Cennych doświadczeń mogą dostarczyć polskim samorządowcom ich ukraińscy odpowiednicy. Rosyjska agresja wymusiła na tamtejszych samorządach szybkie dostosowanie procedur kryzysowych do sytuacji, w której zagrożenie może pojawić się w każdej chwili, a decyzje trzeba podejmować natychmiast. Władze lokalne organizują ewakuację, próbują zapewnić dostęp do usług publicznych, mimo zakłóceń w dostawach energii, transporcie czy łączności.

„Ukraina pokazała, jak kluczowe jest posiadanie alternatywnych źródeł zasilania, łączności i dostaw wody. Centralne elektrownie czy ujęcia wody są łatwym celem. Nauczyliśmy się, że obiekty użyteczności publicznej – ze szczególnym uwzględnieniem szpitali powiatowych – muszą być zdolne do funkcjonowania w trybie autonomicznym, wyspowym, przez wiele dni, a nawet tygodni, stąd konieczność zaopatrywania takich obiektów w agregaty prądotwórcze” – mówi Adam Krzysztoń.

Przekonuje, że warto zainwestować w niezależne systemy łączności dla Powiatowego Centrum Zarządzania Kryzysowego, służb i wójtów oraz burmistrzów na terenie powiatu.

„Mowa tu o łączności satelitarnej, takiej jak Starlink, czy rozbudowanych sieciach radiowych, niezależnych od komercyjnych operatorów. Bardzo ważnym elementem jest też inwentaryzacja i modernizacja infrastruktury ochronnej: przegląd, doposażenie i czytelne oznakowanie miejsc doraźnego schronienia, piwnic w szkołach i budynkach publicznych. Mieszkańcy muszą dokładnie wiedzieć, gdzie się udać w sytuacji zagrożenia. Przez lata ten obszar był zaniedbywany” – mówi Adam Krzysztoń.

Doświadczenia wojny na Ukrainie są już uwzględniane chociażby w rozwiązaniach dotyczących bezpieczeństwa placówek medycznych na Mazowszu. Jak informuje Anna Brzezińska, od 1 stycznia 2025 r. 25 podmiotów leczniczych, dla których organem tworzącym jest Samorząd Województwa Mazowieckiego, zostało wskazanych jako podmioty ochrony ludności. Umożliwiło im to korzystanie ze środków Programu Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej. Siedem z nich uczestniczy także w programie „Szpitale Przyjazne Wojsku”.

„Placówki w nim uczestniczące zyskują dostęp do szkoleń z zakresu ratownictwa i medycyny pola walki oraz wymiany doświadczeń z wojskowymi ośrodkami” – mówi Anna Brzezińska.

Samoorganizacja obywateli. Wójt nie przywiezie każdemu paczki z wodą i żywnością

W obliczu wyzwań wojennych ukraińskie samorządy nie są same – wypracowały sprawne mechanizmy współpracy ze służbami, wojskiem i wieloma instytucjami. Ukraińcy udowadniają też, jak ważne jest przygotowanie samych mieszkańców na sytuacje nadzwyczajne. W Polsce, mimo różnych kampanii medialnych, szkoleń czy rozsyłania poradników bezpieczeństwa, wydaje się, że wciąż znajdujemy się na początku tej drogi. Samorządowcy przekonują, że sytuację zmienić by mogły obowiązkowe szkolenia w szkołach czy miejscach pracy. Na tych dobrowolnych frekwencja jest znikoma.

„W mojej hierarchii najważniejsi są ludzie, ale realnie rzecz ujmując, nieprawdą jest, że wójt, burmistrz, prezydent każdemu mieszkańcowi przywiezie do domu paczkę z wodą czy żywnością. To nie będzie możliwe i trzeba to sobie w końcu uświadomić. Ludzie muszą zakodować, że to nie jest zabawa, to nie są żarty. Każdy powinien przygotować swoją rodzinę do najgorszej sytuacji, przynajmniej przygotować na te kilka dni. Nie można liczyć, że państwo wyręczy we wszystkim. Nie wyręczy. Jako samorządowcy w sytuacji kryzysowej będziemy skoncentrowani na wielu różnych działaniach, też nieprzewidywalnych, co pokazuje przykład z Ukrainy. A jedyną służbą, którą dysponujemy na obszarach wiejskich, są ochotnicze straże pożarne – jak sama nazwa wskazuje: >>ochotnicze<<, więc pomogą ci, którzy będą chcieli i mogli” – zwraca uwagę Stanisław Jastrzębski.

Praktyczna wiedza z obwodów Ukrainy

W programie konferencji znalazły się wystąpienia przedstawicieli administracji rządowej, samorządowców różnego szczebla z Polski i Ukrainy, a także naukowców, specjalistów od cyberbezpieczeństwa, reprezentantów wojska oraz innych służb i instytucji zajmujących się m.in. pomocą humanitarną.

Praktycznymi lekcjami zarządzania kryzysowego podzielą się osoby stojące na czele ukraińskich samorządów, które od początku pełnoskalowej inwazji rosyjskiej muszą mierzyć się z kryzysem wojny. Przedstawią oni studia przypadków z obwodów dniepropietrowskiego, charkowskiego, chersońskiego i sumskiego.

Jak informują organizatorzy, szczególne znaczenie będą miały debaty oraz sesje pytań i odpowiedzi, które pomogą w doprecyzowaniu praktycznych rozwiązań.

„Ta formuła sprawia, że możemy pozyskać absolutnie unikatowy kapitał wiedzy. Konferencja jest skierowana przede wszystkim do samorządowców: od szczebla gminnego, przez miejski i powiatowy, aż po wojewódzki. Katalog osób, które chciałbym zaprosić, jest jednak znacznie szerszy i obejmuje także administrację centralną oraz podmioty, z którymi samorząd terytorialny współpracuje na co dzień i w czasie kryzysu. Są to m.in. Policja, Straż Pożarna, jednostki Ochotniczej Straży Pożarnej, Wojsko Polskie, Wojska Obrony Terytorialnej, szkoły, medycy, inspekcja sanitarna czy PFRON” – mówi prof. Robert Gałązkowski.

Do udziału w konferencji „Samorząd w czasie wojny i kryzysu. Jak skorzystać z doświadczeń ukraińskich?” organizatorzy mogą zaprosić około 1000 uczestników. Decyduje kolejność zgłoszeń. Szczegółowy program wydarzenia i formularz rejestracyjny dostępne są na stronie: www.swkz.pl. Początek wydarzenia o godzinie 8:30 w Centrum Dydaktycznym WUM przy ul. Księcia Trojdena 2a w Warszawie.

To kolejna z cyklu konferencja poświęcona doświadczeniom ukraińskim, która odbywa się na WUM. Poprzednie dotyczyły funkcjonowania systemu ochrony zdrowia w czasie wojny i kryzysu oraz roli aptek i farmaceutów.

Źródło informacji: Instytut Ochrony Zdrowia