Narracja budowana przez prezydenta Ukrainy o szybkim wejściu jego kraju do struktur Unii Europejskiej coraz wyraźniej rozmijają się z rzeczywistością polityczną i prawną wspólnoty. W przestrzeni publicznej pojawiają się oczekiwania, które brzmią efektownie politycznie, ale w praktyce ignorują mechanikę funkcjonowania UE, a ta jest bezlitosna wobec skrótów i politycznych żądań oraz życzeń.
Z perspektywy instytucjonalnej nie istnieje scenariusz, w którym Komisja lub Parlament Europejski, ani jakiekolwiek inne ciało unijne mogłoby „przepchnąć” akcesję nowego państwa. System rozszerzenia opiera się na zasadzie jednomyślności i nie ma od niej odwołania, skrótu ani politycznego obejścia. Każdy traktat akcesyjny musi zostać ratyfikowany przez wszystkie 27 państw członkowskich. Wówczas sprzeciw jednego państwa wystarczy, by zatrzymać cały proces, w tym przypadku przyjęcia Ukrainy do Unii Europejskiej.
Dziś ten sprzeciw nie jest abstrakcją, a politycznym faktem i szczególnie widoczny pozostaje opór Węgier, których lider premier Viktor Orbán wprost deklaruje, że członkostwo Ukrainy w 2027 roku „nie podlega debacie”. Podobne stanowisko słychać też z Pałacu Prezydenckiego na Krakowskim Przedmieściu w Warszawie, a w obu przypadkach argumentuje się to bezpieczeństwem państwowym, korupcją oraz kwestiami praw mniejszości. W praktyce oznacza to jedno, nawet jeśli pozostałe kraje zgodziłoby się na przyspieszenie akcesji, jedno weto z Budapesztu lub Warszawy wystarcza, by proces zatrzymać.
Presja polityczna rośnie, bo Ukraina próbuje powiązać datę członkostwa z rozmowami pokojowymi prowadzonymi przez Stany Zjednoczone z Rosją. W rozmowie z dziennikarzami Zełenski zadeklarował gotowość techniczną do akcesji do 2027 roku i przekonanie, że brak daty w porozumieniu pokojowym pozwoli Moskwie blokować integrację. Co ciekawe, a może bardziej nawet irytujące, Zełenski chce, czy też żąda, aby Unia Europejska wyznaczyła dla Ukrainy datę akcesji. Problem polega na tym, że jego polityczna logika bezpieczeństwa nie zmienia prawa traktatowego UE.
Unijni urzędnicy, co potwierdza m.in. prounijny Euronews, rzeczywiście analizują „nowe modele integracji”, jednak nie oznacza to rezygnacji z podstawowej zasady, że pełne członkostwo następuje dopiero po pełnym wdrożeniu reform. Sama szefowa rozszerzenia UE Marta Kos podkreślała w wystąpieniu w Tallinnie, że obecny model wymaga czasu, stabilności i stopniowych reform, nawet jeśli geopolityka (czytaj Zełenski), próbuje wymusić szybsze tempo.
Równolegle trwa dyskusja o możliwych półśrodkach, a jednym z nich jest hipotetyczne „odwrócenie kolejności”, czyli przyznanie statusu członkowskiego lub stowarzyszonego przed pełnymi reformami, ale bez dostępu do budżetu i rynku wewnętrznego. To jednak oznaczałoby radykalne przekształcenie całej konstrukcji UE i stworzenie wielopoziomowej wspólnoty, modelu przypominającego koncepcję „europejskiej cebuli”. Co ważne, nawet takie rozwiązania nie omijają wymogu ratyfikacji traktatów przez wszystkie parlamenty narodowe. To oznacza, że polityczna matematyka pozostaje ta sama – jednomyślność albo nic.
Jednocześnie trwa nacisk na reformy w Kijowie. Komisja Europejska forsuje plan przyspieszenia zmian, skupiający się m.in. na walce z korupcją i wzmacnianiu instytucji demokratycznych. To efekt m.in. kontrowersji wokół ustaw dotyczących agencji antykorupcyjnych NABU i SAPO. Strategia tzw. „frontloadingu” zakłada przygotowanie Ukrainy technicznie do członkostwa, zanim zniknie blokada polityczna.
Równolegle pojawia się też refleksja systemowa i UE chce wprowadzać silniejsze zabezpieczenia praworządności dla przyszłych członków. Wnioski wyciągane są m.in. z doświadczeń rozszerzenia o Chorwację w 2013 roku oraz z trwających negocjacji z Czarnogórą i Albanią.
Kluczowy fakt pozostaje natomiast niezmienny i rozszerzenie UE nie jest decyzją politycznego momentu, lecz długim procesem prawno-instytucjonalnym. Nawet kanclerz Niemcy Friedrich Merz nazwał perspektywę członkostwa Ukrainy w 2027 roku „wykluczoną” przy obecnych zasadach. W praktyce oznacza to prostą prawdę, iż nawet jeśli UE będzie szukać nowych modeli współpracy z Ukrainą, pełne członkostwo pozostaje zakładnikiem jednomyślności. A dziś jednomyślności po prostu nie ma – i nic nie wskazuje, by w najbliższych latach miało się to zmienić.
Polityczne deklaracje mogą przyspieszać debatę, ale nie zmieniają traktatów, a te – w przeciwieństwie do politycznych wystąpień, działają jak beton i żadne słowa prezydenta Zełenskiego niczego nie zmienią.
Bogdan Feręc
Źr: Euronews
Fot. CC BY 4.0 The Presidential Office of Ukraine