Prof. dr Mirosław Matyja: Szwajcarska demokracja bezpośrednia szansą dla Polski? Część 2

1.     Uwarunkowania instytucjonalno-historyczne systemu politycznego Szwajcarii

1.1.      Początki szwajcarskiej państwowości

Historia Szwajcarii jest niewątpliwie kluczem do zrozumienia ustroju oraz mechanizmów działania instytucji tego państwa. Proces historycznego kształtowania się systemu politycznego w Szwajcarii charakteryzuje się oryginalnymi rozwiązaniami, mimo że, w porównaniu z innymi państwami, jest to stosunkowo krótka i „uboga” historia.

W czasach starożytnych obszar dzisiejszego państwa szwajcarskiego zamieszkiwany był przez plemiona Retów i Celtów. Nazwa Helvetia pochodzi od Helwetów – przedstawicieli jednego z plemion celtyckich, którzy osiedlili się w dolinie rzeki Aare. Jednak początki współczesnej Szwajcarii związane są z datą 1 sierpnia 1291 r., kiedy to w ramach konfederacji[1] trzy kantony: Uri, Schwyz i Unterwalden zawarły przymierze w celu wspólnej obrony swych ziem przed Habsburgami. Doszło wtedy do utworzenia tzw. związku wieczystego, stanowiącego fundament państwa szwajcarskiego.

Powstały 1 sierpnia 1291 r. pakt nazywany Eidgenossenschaft, czyli „związek zawarty pod przysięgą” potwierdzony został specjalną deklaracją, tzw. Listem Federalnym, który był jednocześnie pierwszym aktem ustrojowym Konfederacji Szwajcarskiej. Mieszkańcy kantonów, sygnatariuszy paktu, poprzez wyrażenie przekonania o trwałości zawartego sojuszu, deklarowali wzajemną pomoc przy obronie ich wolności i suwerenności. Oświadczali również, że nie będą uznawane żadne rozstrzygnięcia narzucane im z zewnątrz oraz zobowiązali się rozsądzać wszelkie spory na drodze pokojowego arbitrażu. Dokument ten początkowo był tajny. Jego treść ujawniono dopiero w 1315 przed bitwą pod Morgarten[2]. Później zaginął i został odnaleziony w archiwum w Stans dopiero w 1760 roku. Przetłumaczono go na język niemiecki i opublikowano.

Państwowość Szwajcarii rozwijała się przez wieki, system polityczny tego kraju zmieniał się, do konfederacji dołączały kolejne gminy i kantony, przy czym dalej rządziły się własnymi prawami.

Przełomowym wydarzeniem w historii Szwajcarii był koniec XVIII wieku, kiedy wojska francuskie, dowodzone przez Napoleona Bonapartego, zajęły jej terytorium, niszcząc dotychczasowy porządek polityczny i społeczny państwa.

Bezpośrednią przyczyną wkroczenia wojsk francuskich były zamieszki miedzykantonalne. W styczniu 1798 r., niewątpliwie pod wpływem rewolucji francuskiej, mieszkańcy kantonu Waadt, zagrożeni przez władze kantonu Berno, wezwali na pomoc wojska napoleonskie. Po zakończeniu walk, Berno, a potem całe ówczesne państwo szwajcarskie zostało opanowane przez Francuzów. 12 kwietnia 1798 r. w miejscowości Aarau doszło do oficjalnego proklamowania konstytucji tzw. Republiki Helweckiej, utworzonej w oparciu o wzorzec francuski, a zatem na zasadzie państwa unitarnego[3] o charakterze scentralizowanym. Opracowana w Paryżu konstytucja stanowiła próbę połączenia postępowych, światłych, będących wynikiem rewolucji francuskiej idei, z dotychczas zupełnie obcą federalnej Szwajcarii koncepcją państwa kierowanego odgórnie. W konstytucji Republiki Helweckiej dokonano kluczowych zmian dotyczących statusu kantonów, radykalnie ograniczając ich kompetencje. W miejsce związku suwerennych krajów utworzono państwo unitarne, bez granic pomiędzy kantonami, które, na wzór francuski, zostały nazwane departamentami.

1.2.      Sytuacja polityczna przed rokiem 1848

Na rozkaz Napoleona Bonapartego wojska francuskie wycofały się z Republiki Helweckiej w lecie 1802 roku. Powodem tego były narastające protesty w kraju helweckim oraz wyrachowanie samego Napoleona, który przewidywał rychły powrót Francuzów do Republiki jako wybawców, ratujących skłócony kraj.

Po wycofaniu się wojsk francuskich Szwajcarzy mogli samodzielnie podjąć się prób reformowania państwa, jednak nawet przyjęcie tzw. II Konstytucji Helweckiejnie doprowadziło do złagodzenia niepokojów i zamieszek w kraju. Na terenie całej ówczesnej Szwajcarii dochodziło do buntów i konfliktow. Do głosu dochodzili zwolennicy samodzielności kantonów i przywrócenia federalnej struktury państwa. Wobec tego Napoleon 19 lutego 1803 r. narzucił Szwajcarom nową konstytucje – tzw. Akt Mediacyjny (Rozjemczy), na mocy którego przywrócono zasadę federalizmu. Akt Mediacyjny wszedł definitywnie w życie 10 marca 1803 r. i ostatecznie zakończył istnienie Republiki Helweckiej, co w konsekwencji doprowadzilo do przywrocenia dawnych struktur państwowych.

Tak więc ustrój narzucony przez Francję nie przetrwał długo, scentralizowanie konfederacji wolnych państw okazało się niemożliwe. Natomiast Akt Mediacyjny okazał się bardziej trwały i jego znaczenie było odczuwane jeszcze w roku 1848, w trakcie tworzenia nowej konstytucji[4].

Kompetencje władz federalnych zostały ograniczone w nim do: polityki zagranicznej, wojskowości, ratyfikacji taryf celnych i arbitrażu w konfliktach pomiędzy kantonami. Te kompetencje władzy centralnej należały na poczatku XIX wieku do zgromadzenia przedstawicieli kantonów, a w okresie pomiędzy jego sesjami do Landammanna (przewodniczącego), który reprezentował również Szwajcarię w stosunkach z zagranicą. Niemniej jednak polityka zagraniczna konfederacji była w tych czasach ściśle uzależniona od Francji.

Należy zwrócić uwagę na fakt, że czasy Aktu Mediacyjnego były epoką równowagi politycznej wewnątrz konfederacji. Biorąc jednak pod uwagę ścisłe powiązania z Francją, Szwajcaria była bardzo wrażliwa na wydarzenia polityczne w innych krajach. Upadek Napoleona w 1814 roku był jednocześnie końcem ustroju opartego na Akcie Mediacyjnym. Pierwsza połowa XIX wieku, aż do roku 1848 była bardzo trudną epoką dla Szwajcarii. Wielkie zmiany, nie tylko polityczne, ale również społeczne, gospodarcze i technologiczne zmieniły życie kraju i jego obywateli.

Decyzja co do dalszego statusu konfederacji podjęta została na kongresie wiedeńskim, podczas którego 20 marca 1815 r. zagwarantowano ówczesnemu państwu szwajcarskiemu wieczystą neutralność oraz nietykalność terytorialną. Mocarstwa europejskie były zgodne, że neutralna Szwajcaria będzie doskonalą strefą buforową między Francją a Austrią, co przyczyni się do stabilności w Europie. W międzyczasie Szwajcaria odzyskała stare tereny konfederacji, a 7 sierpnia 1815 r. pomiędzy ówczesnymi 22 krajami związkowymi podpisana została umowa – pakt międzykantonalny, który nadawał państwu szwajcarskiemu charakter federacji[5] w odróżnieniu od dotychczasowego statusu konfederacji[6].

Około 1830 r. pojawiły się zmiany w myśleniu politycznym, idące w kierunku powrotu do państwa scentralizowanego, a także próby zdyskredytowania paktu międzykantonalnego i instytucji zgromadzenia przedstawicieli kantonów.

W latach 1830–31 miały miejsce rewolucje demokratyczne w dwunastu kantonach, co doprowadziło do zastąpienia starej władzy nowoczesnymi instytucjami demokratycznymi. Obywatele wciąż jednak nie mieli jeszcze bezpośredniego wpływu na ustawodawstwo i proces decyzyjny. W okresie 1831–1835 rozpoczęły się próby modernizacji paktu federalnego z 1815 roku. Początek lat 1830 był okresem wielu projektów jego rewizji, które jednak wówczas nie wróżyły powodzenia.  Opozycja podczas debat konstytucyjnych w latach 1830–31, a następnie ruchy społeczne z lat 1839–41 domagały się wprowadzenia prawa weta wobec podejmowanych decyzji. Z dzisiejszego punktu widzenia można je uznać za pierwowzór dzisiejszych referendów. Pierwszy raz weto zostało wprowadzone w 1831 roku w kantonie Sankt Gallen. Weto – jako instrument demokracji – nie było praktyczne, nie stanowiło zagrożenia dla liberalnej demokracji parlamentarnej. Opozycja demokratyczna wciąż była jeszcze zbyt słaba, aby móc skutecznie korzystać z prawa weta. Ostatecznie w 1848 roku zgromadzenie przedstawicieli kantonów ogłosiło samorozwiązanie, rozpoczynając w ten sposób modernizację państwa federalnego i zmieniając pakt z 1815 r. w konstytucję. Ten projekt zmian, nazwany później Projektem Berneńskim, został zaakceptowany przez czternaście kantonów i jeden półkanton. Miasto, w którym odbywała się dana sesja parlamentu stawało się natenczas stolicą kraju.

1.3.      Konstytucja Konfederacji Szwajcarskiej w 1848 roku

W 1847 wybuchła wojna domowa pomiędzy kantonami katolickimi i protestanckimi. Katolicy starali się nie dopuścić do wzmocnienia władzy centralnej, do czego dążyli rządzący wówczas przedstawiciele Partii Radykalnej. W wyniku miesięcznych walk zginęło około 100 osób i był to ostatni poważniejszy konflikt zbrojny na terytorium Szwajcarii. Później kraj ten już nigdy nie zaznał grozy działań wojennych. W wyniku starć w 1848 r. stworzono konstytucję federalną, której uchwalenie było przełomowym etapem w kształtowaniu systemu politycznego Szwajcarii. Utworzono wówczas system zarządzania państwem oparty na instrumentach demokracji bezpośredniej, konsekwentnie pozostawiając kwestie lokalne w gestii władz kantonalnych i gminnych. Państwo określiło w nowej konstytucji swój status jako neutralne wyznaniowo, przyjmując jednocześnie zasadę terytorialności, zgodnie z którą w wielojęzycznej Szwajcarii zostały uznane prawnie wszystkie używane tam języki. Poszczególne wspólnoty językowe uzyskały prawo proporcjonalnej do swojej wielkości reprezentacji w politycznych instytucjach państwowych. W ten sposob pierwsze panstwo oparte na instrumentach demokracji bezposredniej w czasach nowozytnych stalo sie faktem.

Nowa konstytucja składała się z preambuły i z trzech zasadniczych rozdziałów, które zawierały 114 artykułów oraz przepisy przejściowe. Konfederacja kantonów została zastąpiona oficjalnie federacją, a jej członkowie – kantony – musieli zrezygnować z pewnej części niezależności, podporządkowując się dobrowolnie nowej władzy. Nowa federacja, która zachowała tradycyjną nazwę Konfederacji, zobowiązywała się zapewnić jedność narodu szwajcarskiego, gwarantując utrzymanie porządku i pokoju wewnątrz kraju. W ten sposób, oprócz kompetencji w dziedzinie polityki zagranicznej, prawa wypowiadania wojny i zawierania pokoju, praw w dziedzinie organizacji wojska, praw celnych, poczty i systemu monetarnego, federacja gwarantowała sobie prawo interwencji w przypadku lokalnych konfliktów pomiędzy kantonami lub na wypadek ewentualnego zagrożenia wojną domową.

Oprócz gwarancji niezależności w stosunku do zagranicy i pokoju wewnętrznego, federacja stawiała przed sobą dwa zasadnicze cele: ochronę praw i wolności kantonów, oraz dążenie do ogólnego dobrobytu obywateli. W kompetencjach kantonów pozostały kwestie szkolnictwa, sądownictwa i ustawodawstwa oraz policji. Związek gwarantował wszystkim obywatelom wolność wyznania, słowa i stowarzyszeń oraz prawo do zgromadzeń. Istotne jest to, że federacja od początku istnienia stawiała sobie ambitny cel stworzenia narodu szwajcarskiego. W tym celu ustanowiono wolność zamieszkania, co oznaczało, że każdy obywatel nowo utworzonego państwa szwajcarskiego miał prawo wyboru miejsca zamieszkania na terytorium federacji, bez ryzyka utraty swoich podstawowych praw.

Jednakże, największą innowacją wprowadzoną przez Konstytucję roku 1848 było niewątpliwie ustanowienie ustawodawczych i wykonawczych organów władzy centralnej: parlamentu, rządu i trybunału federalnego. Parlament – Zgromadzenie Federalne, wybierane podczas wyborów powszechnych, składał się z dwóch izb: Rady Narodowej, która była reprezentantem narodu i Rady Kantonów (dwóch deputowanych z każdego kantonu). Ważną nowość stanowiła władza wykonawcza – Rada Federalna, w skład której wchodziło siedmiu członków – reprezentantów różnych kantonów, ugrupowań politycznych, grup językowych i religijnych. Pierwsza Rada Federalna została wybrana 16 grudnia 1848 roku, przyjmując kolegialny system podejmowania decyzji (ustawa z 16 maja 1849). 6 listopada 1848 roku, w Bernie, które to miasto zostało wybrane na siedzibę władz nowo utworzonego państwa, doszło po raz pierwszy do zgromadzenia się obu izb Parlamentu Federalnego. Do dzisiaj Berno traktowane jest jako miasto-siedziba władz federalnych, a nie jako stolica państwa w pełnym tego słowa znaczeniu. Slowa „stolica” wiaze sie z dominacja, a Szwajcarzy nie toleruja dominujacych elementow w zyciu politycznym i spolecznym.

W konstytucji federalnej z 1848 roku, obok instytucjonalizacji nowego porządku państwowego, przewidziano możliwość jej nowelizacji – oprócz obowiązkowego referendum konstytucyjnego[7] wprowadzono możliwość zmian konstytucji poprzez inicjatywę ludową, a więc przez zwykłych obywateli. Stworzyło to ramy dla ówczesnego liberalnego rządu i jego polityki o charakterze modernizacyjnym. Jednocześnie konstytucję z 1848 roku należy postrzegać jako deklarację woli: demokracja i naród Szwajcarii, państwo narodowe i system federalny były wtedy raczej nowo kreowanym celem młodego państwa, a nie konkretną rzeczywistością.


[1] Konfederacja to luźny związek państw oparty na umowie, zawieranej z reguły w celu prowadzenia wspólnej polityki zagranicznej. Państwa tworzące konfederację pozostają suwerennymi podmiotami, z reguły brak jest scentralizowanej władzy, przyp. autora.

[2] Bitwa pod Morgarten – starcie zbrojne 15 listopada 1315 r. mieszkańców kantonów Uri, Schwyz oraz Unterwalden, którzy bronili swoich praw do niezawisłości przeciwko Habsburgom w pobliżu miejscowości Morgarten w kantonie Zug, przyp. autora.

[3] Państwo unitarne to forma państwa, która charakteryzuje się wewnętrzną jednolitością polityczną i administracyjną. Wszystkie jednostki administracyjne wchodzące w jego skład są jednakowo zorganizowane i podporządkowane organom centralnym, przyp. autora.

[4] Chodziło m.in. o rozdział kościoła od państwa, ujednolicenie miar i wag, ustanowienie wspólnej waluty, prawodawstwo i funkcjonowanie wojska, przyp. autora.

[5] Federacja – w odróżnieniu od konfederacji, jest formą państwa składającego się z części autonomicznych, ale posiadających wspólny (federalny) rząd. Części tworzące federację posiadają autonomię wewnętrzną i tworzą w niektórych dziedzinach własne prawa. Wspólna jest natomiast waluta oraz polityka zagraniczna i obronna, przyp. autora.

[6] Związek cały czas nosił i nosi tradycyjną nazwę nawiązującą do sojuszu zawartego pomiędzy trzema kantonami w 1291 r. na wzgórzu Rütli – Konfederacja Szwajcarska (niem. Schweizerische Eidgenossenschaft, franc. Confédération suisse wł. Confederazione Svizzera), przyp. autora.

[7] Referendum obowiazkowe okreslane jest w konstytucji szwajcarskiej mienem referendum obligatoryjnego, a referendum nieobowiazkowe mianem referendum fakultatywnego.

CDN…

Prof. Mirosław Matyja

Podziel się:

Communities must be
Uwaga – słońce
EnglishIrishPolishRussianSpanish
EnglishIrishPolishRussianSpanish
RSS
Facebook
Facebook
LinkedIn