Prof. dr Mirosław Matyja: Szwajcarska demokracja bezpośrednia szansą dla Polski? Część 10

2.1.      Subsydiarność – rola kantonów i gmin

To co jest bardzo istotne w szwajcarskim systemie politycznym, to zasada subsydiarności[1], która przypisuje gminom i kantonom wszystkie prawa, nienależące wyraźnie do władz szczebla federalnego.

Szwajcaria – jak już uprzednio podkreśliłem –  jest państwem federacyjnym posiadającym trzy poziomy polityczne: federację, 26 kantonów oraz około 2850 gmin. Zdecentralizowana organizacja zadań państwowych i dążenie do wykonywania ich, zgodnie z zasadą subsydiarności, na możliwie najniższym szczeblu, leżą u podstaw państwa, istniejącego praktycznie w niezmienionej formie od 1848 roku.

Szwajcarskie państwo federacyjne stosuje demokrację bezpośrednią, w której najwyższą władzę państwową sprawuje naród, a obywatele kreują prawo za pomocą referendum. Powszechne prawo wyborcze czynne i bierne dla mężczyzn zostało wprowadzone na szczeblu ogólnoszwajcarskim w 1848 roku, natomiast dla kobiet – w 1971 roku. Demokracja nie zaprasza w naturalny sposób wszystkich do udziału w życiu politycznym, może też wykluczać. I tak właśnie działo się w Szwajcarii:dorośli mężczyźni wielokrotnie korzystali ze swojego demokratycznego przywileju odmawiania prawa do głosowania kobietom. Od lat 80. XIX wieku Szwajcarki, w coraz liczniejszej grupie, domagały się od głosujących mężczyzn praw wyborczych. Mężczyźni konsekwentnie im tego odmawiali, co w demokracji bezpośredniej jest jak najbardziej zgodne z prawem. Potwierdza się tu reguła, że demokracja i postęp nie zawsze idą w parze.

W aktualnie obowiązującej konstytucji Konfederacji Szwajcarskiej, istotny jest art. 3, który zasadniczo określa federalny i subsydiarny system tego państwa:

„Kantony są suwerenne, o ile ich suwerenność nie została ograniczona przez Konstytucję Federalną; wykonują te wszystkie prawa, które nie zostały przekazane Federacji”.

To zaledwie jedno zdanie, ale zawiera w sobie cały sens szwajcarskiego federalizmu i zasady subsydiarności. Tym bardziej ważna jest interpretacja tego artykułu konstytucji, który sugeruje, że wszystkie organy państwa działają w granicach prawa i w dobrej wierze, natomiast ich kompetencje są podzielone między władze federalne a kantonalne. Pierwsze z nich wypełniają tylko te zadania, które wyraźnie przekazuje im konstytucja, a spory kompetencyjne są rozwiązywane przez rokowania lub mediacje, oba bowiem szczeble władzy wzajemnie się przenikają. Stosunkowo często obowiązki w wykonywaniu przepisów prawa federacji są przekazywane do kantonów, ale nie jest to regułą. Ten zdecentralizowany federalizm oparty na zasadzie subsydiarności, oznacza, że wszelkie decyzje podejmowane są oddolnie, z bezpośrednim udziałem obywateli. Decyzje, które nie mogą być podjęte na szczeblu gminy, podejmowane są przez władze kantonalne. W wielu dziedzinach regułą jest, że rząd federalny tworzy prawo, ale jego wdrożenie pozostawia kantonom, które dokonują tego w sposób stosowny do własnych wymogów. Silna tradycja federalistyczna wymaga od władz w poszczególnych kantonach zajmowania się własnymi problemami i powstrzymywania się od krytykowania działań w innych kantonach. Można to porównać do zasady, na jakiej funkcjonują konkurujące ze sobą firmy, które nie krytykują się nawzajem, lecz bacznie przyglądają się stosowanym metodom. Jeśli metoda się sprawdza, to każdy natychmiast zaczyna ja stosować u siebie.

Kantonów nie można porównywać do regionów, prowincji lub dystryktów administracyjnych w innych krajach demokratycznych, np. do polskich województw. Są to w zasadzie niezależne jednostki terytorialne o charakterze państwa, posiadaja wlasne konstytucje i same używają w stosunku do siebie nazwy „państwo” (niem. Staat, franc. Etat). Mają właściwie wszystkie prawa państwa z wyjątkiem tych, których zrzekły się dobrowolnie na rzecz federacji, a więc np. obronności i polityki zagranicznej. Zgodnie z ogólną doktryną polityczną Szwajcarii, kantony, oprócz przestrzegania własnych, ustalonych autonomicznie praw, mają obowiązek wprowadzania w życie ogólnych praw federalnych. Sprawia to, iż państwo wykazuje bardzo niski poziom konfliktowych lub blokujących się postanowień prawnych na osi federacja – kantony– społeczności gminne.

W miarę przekazywania kompetencji federacji, swobody polityczne, które posiadały kantony przed rokiem 1848, zostały znacznie ograniczone. Jednakże, nawet jeśli konfederacja uzyskała z czasem więcej uprawnień, to kantony i tak zachowały swoją kluczową pozycję. Nie należy również zapominać, że duża część dochodów federalnych przypada na kantony. W początkowej fazie istnienia państwa szwajcarskiego, finanse konfederacji i kantonów były wyraźnie rozdzielone. Każdy kanton był zobligowany do wypełniania swoich zadań, mając do dyspozycji jedynie środki własne. Nawet na wykonanie zadańfederacyjnych, kantony nic od federacji nie otrzymywały i utrzymywały się z własnych podatków. Obecnie federacja jest zobowiązana do podziału pewnejczęści swoich dochodów z kantonami.

Ma to bezposredni zwiazek ze szwajcarskim systemem podatkowym, ktory należy do jednych z najbardziej skomplikowanych na świecie. Związane jest to ze zróżnicowaniem stawek podatkowych w różnych częściach kraju i w kantonach.W Szwajcarii występują 3 rodzaje podatku dochodowego, co wiąże się z zasada subsydiarności: gminny, kantonalny i federalny. Każdy z 26 szwajcarskich kantonów ustała swoją stawkę podatku obowiązującą w kantonie. Podobnie czynią szwajcarskie gminy, które na swoim obszarze również wprowadzają określoną przez siebie wysokość należnego do zapłacenia podatku. Każdy z kantonów i kazda z gmin ma swoją własną ustawę podatkową, która ustala dochody i majątek. System ten sprawia, że kantony oraz gminy konkurują między sobą, probujac konkurencyjnymi stawkami podatkowymi przyciagac firmy i zamoznych obywateli.

Najważniejszym czynnikiem autonomii państw/kantonów tworzących federację jest fakt, że każde z nich może ustanowić swoją własną konstytucję, z jednym wszak ograniczeniem: konstytucja taka musi respektować zasady Konstytucji Federalnej i przyczyniać się do podtrzymania spójności federacji.

Warto wymienić konstruktory – czyli podstawowe czynniki polityczno-prawne, które gwarantują autonomię szwajcarskich kantonów.

Po pierwsze, istnienie kantonów jest zagwarantowane konstytucyjnie: ustawodawca federalny nie może ani utworzyć, ani zlikwidować żadnego kantonu wbrew jego woli. Jest to zagwarantowane w art. 53 Konstytucji Federalnej. Aby dokonać zmiany liczby kantonów, a nawet, aby zmodyfikować ich terytorium, zainteresowana ludność musi wyrazić na to zgodę, co powoduje długą i skomplikowaną procedurę, łącznie z referendum kantonalnym.

Po drugie, kantony organizują swoje życie polityczne w autonomiczny sposób. Każdy z nich tworzy własne władze, rozdziela pomiędzy nie kompetencje, określa prawa i obowiązki obywateli. Prawo federalne narzuca jedynie kilka elementarnych zasad, które praktycznie ograniczają się do idei równości i do zasady demokracji. Oprócz tych zasad, kantony posiadają całkowitą wolność w zakresie organizacji swojego wewnętrznego życia politycznego.

Po trzecie, kantony swobodnie wybierają swoje władze. Rada Federalna nie narzuca ani nie sugeruje kantonom kandydatów w wyborach, nie bierze udziału ani w wyborach deputowanych, ani w wyborach członków parlamentów kantonalnych. Nie posiada również uprawnień do rozwiązania parlamentu kantonalnego lub odwołania jego rządu.

Po czwarte, kantony nie podlegają politycznej kontroli Federacji. Konstytucje kantonalne są poddane akceptacji Zgromadzenia Federalnego. Pewne prawa kantonalne są poddawane kontroli Rady Federalnej. Większość decyzji i orzeczeń sądowych podlega apelacji przed Trybunałem Federalnym. Jednakże, te kontrole różnią się od kontroli władzy w państwach unitarnych tym, że ograniczają się jedynie do sprawdzenia legalności, a nie właściwości. Rada Federalna może, na przykład, odmówić akceptacji danego prawa jedynie wtedy, kiedy uzna, że gwałci ono prawo federalne.

Rządy kantonalne są organami nadzoru nad gminami, natomiast władzę ustawodawczą sprawuje rada kantonalna, czyli parlament, złożony zazwyczaj ze 100 radnych. Radę wybiera społeczeństwo kantonu co cztery lata w wyborach powszechnych. Parlament kantonalny zatwierdza budżet i uchwala ustawy przygotowywane przez rząd. Wybiera też najważniejszych urzędników kantonalnych i kontroluje istotne operacje finansowe.

Analizując szwajcarski system polityczny, należy podkreślić szczególne znaczenie gmin, które stanowią fundament państwa. Gminy wiejskie i miejskie zachowały swoje prawa do dziś, a ich samorządność jest zagwarantowana konstytucyjnie. Organizacja gmin w poszczególnych szwajcarskich kantonach wykazuje podobieństwa strukturalne i jest zapisana w gminnych konstytucjach, co jest nietypowe w innych panstw. W skład zgromadzenia gminy wchodzą wszyscy obywatele uprawnieni do głosowania. W zależności od przyjętego w kantonie systemu organizacji, zgromadzenie ma moc ustawodawczą lub zbiera się w celu powołania organu przedstawicielskiego, mającego taką moc.

Kwestia autonomii gmin potwierdza się chociażby w takich przywilejach, jak prawo opodatkowania w celu zaspokojenia własnych potrzeb, swoboda działania w kwestiach nie należących do zakresu kompetencyjnego kantonów, czy samej federacji. Przyznawane jest także obywatelstwo gminy i jest ono warunkiem otrzymania obywatelstwa krajowego. Jak określa Zdzisław Czeszejko-Sochacki w swojej monografii, zasady te składają się na tzw. „jądro autonomii gmin”[2]. Nie wolno zapominać, że to właśnie gminy były w Szwajcarii przez stulecia uosobieniem oddolnej demokracji.

Subsydiarny federalizm Szwajcarii jest na pewno skomplikowanym organizacyjnie i kosztownym systemem. W praktyce sprawia jednak, że obywatele w sposób rzeczywisty i autentycznyuczestniczą w życiu politycznym państwa i daje uprawnionym do głosowania satysfakcję współdecydowania o sprawach, które ich bezpośrednio dotyczą. Oczywiście konflikty i mediacje między poszczególnymi szczeblami federalnymi są na porządku dziennym. Przykładem jest kwestia rozmieszczenia uchodźców przybywających do Szwajcarii. Decyzje o ich przyjmowaniu podejmują władze federalne. Umieszczani są jednak – logicznie rzecz biorąc – na terytorium poszczególnych kantonów. Są kantony, które nie zgadzają się na to, są również i takie, które się zgadzają, bez stawiania dodatkowych warunkow. W grę wchodzi tutaj również finansowanie pobytu uchodźców.Niektóre kantony żądają od federacji wsparcia, bowiem nie posiadają środków na utrzymywanie rzeszy nowo przybyłych.

Przynależność lokalno-polityczna jest bardzo głęboko wrośnięta w mentalność obywatela szwajcarskiego, który zdecydowanie utożsamia się przede wszystkim z gminą i kantonem, a dopiero potem z federacją. Inny kanton dla typowego Szwajcara to już „zagranica”, ludzie bardzo niechętnie przeprowadzają się z kantonu do kantonu.


[1]Zasada subsydiarności głosi, że każda władza, a w szczególności władza polityczna powinna mieć znaczenie pomocnicze (wspierające) i pobudzające w stosunku do wysiłków podejmowanych przez autonomiczne i samodzielne jednostki, które ją ustanowiły. Gdziekolwiek jest to możliwe i konieczne, państwo nie powinno odbierać ludziom władzy (rodzicielskiej, służbowej, politycznej na wszystkich szczeblach), którą są oni w stanie sprawować z własnej woli i za pomocą własnych środków, i za której pośrednictwem mogą z pożytkiem realizować się zarówno dla interesu ogółu, jak i własnego. Naczelnym motywem każdej społecznej interwencji winno być niesienie pomocy członkom społeczeństwa, a nie zastępowanie bądź niszczenie ich własnej aktywności, Encyclopedia PWN, https://encyklopedia.pwn.pl/haslo/subsydiarnosc;4836984.html, [dostęp z 10.08.2017].

[2]Z. Czeszejko-Sochacki, System konstytucyjny Szwajcarii, Warszawa, Wydawnictwo Sejmowe 2002, s. 39.

CDN…

Prof. Mirosław Matyja

Podziel się:

Utrata zębów to ch
Świnka w Irlandii s
EnglishIrishPolishRussianSpanish
EnglishIrishPolishRussianSpanish
RSS
Facebook
Facebook
LinkedIn